黑龙江省东宁市关于东宁市土地确权工作的调研报告
作者:黑龙江省东宁市人大常委会专题调研组   发布时间:2018-10-10   来源:东宁市人大常委会   浏览次数:75

根据市人大常委会总体安排,由市人大常委会副主任李欣宏带领市人大农林工作委员会工作人员,从今年五月上旬开始,对我市土地确权登记颁证工作进行了为期一个多月的调研。调研组先后深入我市6镇28个村,深入田间地头,走访农户、了解情况、听取意见,同时组织基层人大代表、各镇及农业局、林业局、国土局等单位分管领导,分区域、分类型召开多场座谈会,并专程到哈尔滨市阿城区考察学习了土地确权工作先进经验。现将调研情况汇报如下:

一、工作开展情况

2014年东宁被确定为国家土地确权试点县,同年4月正式启动,并成立了以市委书记、市长为组长,副市长为副组长,市纪委、监察局、财政局、农业局、林业局、文广新局、国土局和各镇党委书记为成员的确权登记颁证工作领导小组,下设办公室设在农业局。各镇成立了相应的领导机构。工作开展以来,农业局组织人员到各镇进行了宣传,并发放了有关土地确权宣传资料,让群众明白这次确权登记颁证工作,是进一步完善土地承包关系,不是重新调整土地,更不是打乱重分,从而打消了部分群众的疑虑。全市各镇也采取了“一村一策”、“ 一事一议”的办法,通过民主协商,采取群众接受的办法开展土地确权工作。农业局通过招标,由北京中农信达科技有限公司进行测量。截至2017年4月底,全市完成了98个村的田间实测工作,老黑山镇老黑山村和三岔口镇东星村因为无法组织农民指界没有开展,绥阳镇原菜营村和北沟村由于没有明确东宁市和绥芬河市谁来确权也没有开展。我市由国土局二调提供的面积为84.3128万亩,通过实测面积为89.3716万亩(不含上述四村),增加了6%,比土地台账面积(62.9377万亩)增加了42%,实测面积包括承包地、机动地、账外地以及与森工有争议的地块,截止4月14日全市完成外业实测的98个村绝大多数村完成了第二轮数据公示,全市计划10月末前完成勘误改错、公示确认、调查签字、合同完善等全部内业整理工作,确保年底前对全市无争议的耕地颁发新版的农村土地经营权证书。

二、存在主要问题

我市确权登记颁证工作情况比较复杂,承包关系和权属争议较多,虽然相关部门和各镇做了大量工作,但由于此项工作政策性强,时间紧,任务重,仍存在一些不可忽视的问题,一定程度上阻碍了确权工作的顺利进行。具体表现为五个“不到位”。

(一)思想认识不到位。没有认识到土地确权是农村土地第三次革命,是百年大计,是当前乃至今后农村一切工作的核心基础、万事之源,与农民长远利益息息相关。虽有组织框架,但没有具体人去落实,只是制定个方案就算落实了。没有将土地确权工作摆上日程,上升到“一把手工程”去抓,至今没有召开全市土地确权登记办证启动大会。在具体推进过程中,没有及时召集相关单位专题研究;没有组织相关人员进行培训,扎实掌握确权的有关法律政策。有的镇政策宣传不深入,对确权工作没有清晰的认识,部分群众意识不到土地确权登记的重要性,加大了群众指界签字的困难,直接造成了许多土地之间不能建立准确的划分依据,影响了土地确权划分工作。有的镇对确权登记颁证工作方法简单,对出现的新情况、新问题,推诿扯皮,缺少周密思考和处理办法。由此导致,一些镇、村干部对确权登记颁证工作的重要性认识不够、领导力量不强,认为农户对土地已经耕种了多年,确不确权无所谓,工作不主动,配合不积极。

(二)指导协调不到位。特别是地方与绥阳林业局存在土地的矛盾,由于市政府及牵头部门缺乏有效的沟通,造成了土地确权工作各自为政,一定程度影响了土地确权工作的开展,农户侵占林地、滩涂现象普遍;北京中农信达科技有限公司聘请的测量队工作人员技术素质和业务水平偏低,忽视作业规程、规范,测量数据张冠李戴、漏测数据、填报表格不全、丢失村里提供的原始数据等问题,出现了效率低下、秩序混乱,就是在这种工作不认真、缺少必要监督的情况下,2015年政府还拨付给该公司443万元测量费;由于没有培训骨干,缺少专业指导,各镇土地确权工作进度不一、质量不高、效果不佳;有的村没有按照我市方案要求开展工作,随意性、弹性很大,没有做到政策公开、方法公开和结果公开,没有做到组不漏户、户不漏人、人不漏地、地不漏项。由此导致,在整个土地确权过程中出现了牵头不力、协调缺位、监管失控、程序混乱的不良局面。

(三)调查摸底不到位。在调研中了解到的共性问题是:国家、省、市在农村土地确权方面没有具体的政策依据和工作方案,基层工作没有明确的指导思想和工作目标;群众支持和参与的积极性和接受程度不同;农村外出务工人员多,村组会议召开难、议事难;林地矛盾尤为突出,跨界开荒和林地、耕地等相互交叉重叠;过去土地耕种优劣的差别化导致土地类别难以区分;农户自行调换、转让的土地确权出现纠纷;原集体的水沟、道路被农户私自开挖和非法占有;二轮承包以后,由于户口迁移、婚丧嫁娶、生老病死等原因,承包土地未作回收处理或未作调整。由此导致,在初始阶段调查摸底存在工作不细、数据不实、排查不彻底的问题直接影响了土地确权的准确性。

(四)调处纠纷不到位。有的基层工作人员对土地承包法律法规掌握不准,没有吃透政策,能推就推,以国家、省、市在农村土地确权方面没有具体的政策依据和工作方案为由,回避矛盾,怕得罪人,下面一出现问题就往上端,关键时刻化解矛盾能力不强。信息公示有死角,个别村在农户最关心的土地面积和四界等重要数据的公示不真实。少数村组没有召开村民代表大会公示,而只是在村委会办公室门口张贴一张告示。由此导致,自农村土地确权以来,由于村民知晓率不高,市农村土地仲裁办共接访有关土地确权争议达到400多起(含上访案件)。

(五)测量费用不到位。摸底调查、资料收集需要熟悉本村土地承包情况的村干部、小组长和村民代表等人员的参与;进地测量、指界地块和签字确认等需要人力投入;村干部、群众务工补贴、交通、办公等开支难以解决。在这次土地确权过程中,测量公司不同程度地拖欠各村人工、餐饮等费用,因而影响了调查质量。截止目前,据不完全统计,六镇已确认发生的费用为160.4万元,已收到拨付款88.5万元,仍有71.9万元未拨付。由此导致,因预定的经费标准较低而不能满足实际测量时发生的费用,既使全部拨付到位,也与各镇实际垫付的费用存在一定差距。

三、几点建议

鉴于农村土地确权工作政策性、法规性极强,且关系到千家万户农民自身权益,关系到农业产业结构调整,关系到整个农村经济社会稳定发展,提出以下“四个确保”工作措施:

(一)加强组织领导,落实“一把手”工程,确保领导在一线部署一线指挥,落实政策步调统一。市委、市政府要高度重视,把土地确权登记颁证工作作为一项政治任务摆上日程,落实 “一把手”工程,各级、各部门主要领导要亲力亲为,不当甩手掌柜,不留后遗症。我市本身是土地确权“试点”县市,土地又是农民的“命根子”,今天我们如果没能把此项工作打造成一个“示范”工程、“利民”工程,反而是把它变成一个“怠政”工程、“殃民”工程,那么可以预见,我们不但没能完成好省委、省政府赋予我们的先行试点任务,辜负了上级对我们的信任和期盼,而且对我市今后农业发展、农民增收和农村稳定都是百害而无一利。因此,我们一定要集中领导力量,分片负责,深入基层一线调研指导工作,及时解决土地确权登记颁证工作中存在的各类问题,不怕麻烦、不惧厌烦,做到底数清楚、指导到位、总结及时、监督有力。市政府应及时出台有针对性的指导意见,使镇村在后期工作中有章可循,有规可依,避免出现政策口径不统一,登记内容不规范、资料收集不齐全的问题。通过“一把手”亲自挂帅、亲自组织、亲自指挥、亲自研究,形成市级为主体、镇级具体组织、村屯具体操作的工作机制。

(二)加强业务指导,做好“回头看”工作,确保调查审核从严把关,土地确权精准高效。认真学习阿城区典型经验,在市土地确权登记颁证工作领导小组的领导下,市农业局作为领导小组下设的办公室要认真反思,深刻总结,要强化责任,牵头协调,精心组织,保证后续工作做到“三精准”,即摸底精准、实测精准、成果精准。积极做好镇村干部技术培训,使之熟练掌握确权登记颁证的政策要求和技术规程,为后期开展各项工作奠定坚实的政策基础。要加大指导督查力度,组织人员,深入村组,检查工作完成质量和矛盾纠纷调解情况。对各镇前期进行的入户进地清理核实阶段工作,组织开展“回头看”工作,按照既定方案,围绕面积、四界、地块毗邻关系和农户签字等关键环节,组织相关人员,逐户逐地块进行审核,发现问题,及时整改、纠正,为土地确权登记办证工作打下坚实基础。要做到登记内容公开、确权结果公开。对土地面积没丈量、农户没签字、资料不齐全、未经公示和公示有异议的农户,不予验收。

(三)加强纠纷调处,理顺“责权利”关系,确保农村社会稳定,农业经济可持续发展。要让广大农民群众充分了解开展土地确权登记颁证的现实意义,对历史遗留问题如何处理以及涉及百姓切身利益怎么办都有一个统一的尺子。要将农民土地承包权“责权利”落到实处,努力取得广大农户的普遍支持,让全体农民都成为确权工作的参与者、监督员。要特别加强我市农村账外地管理,通过这次土地确权将账外地纳入集体土地管理范畴,采取公平公正、就近处理和规划先行的原则,规范账外地承包费的使用,增加村集体经济收入。地方与绥阳林业局,各镇与市林业局、水务局等部门之间要加强沟通,就土地确权有争议的林地、滩涂进行一次大会商,科学准确地解决好林地、滩涂之间的矛盾。各镇政府要高度重视矛盾纠纷的调解,落实镇村领导包案化解制度,组织业务能力强,工作经验丰富的干部,深入农户和田间地块,采取有效措施,正确引导矛盾纠纷双方,合情、合理、合法地解决土地确权矛盾,把矛盾化解在村组。充分调动村委会人员积极性,发挥他们情况明、底子清的优势,依靠群众智慧,按照既尊重历史又尊重现实的原则,组织双方当事人协商解决。要成立由市委、市政府主管领导为组长的“业务指导、政策解答、信访维稳、综合协调”工作组,做到准确指导、及时解答、上下协调、化解矛盾,为土地确权提供坚实的工作基础。要把土地确权工作做为一项系统工程来抓,立足于市级土地仲裁机构和产权交易服务窗口,强化市、镇、村三级“产权服务平台”建设,有力发挥好信息发布、流转交易、金融服务、规范管理、矛盾调处、规范新型经营六大主体功能。

(四)加强资金监管,实行“规范化”管理,确保地界测量保障到位,确权登记顺利进行。要加强对现有存量专项资金的监管,按形象进度、按质量标准拨付资金。要尽快核实镇村工作经费,兑现村组丈量指界等人员工资,确保后续工作的开展。同时积极争取国家、省、市有关方面补助资金,把能争取的资金争到位,把必需保障的资金安排到位,切实解决好经费保障、使用绩效和资金监管问题。同时,农业局是确权登记颁证建档的牵头部门,要提高土地确权档案管理规范化水平,严把档案资料质量关,确保资料完整、检索有序。对各镇要加强指导,要求将档案管理工作与确权登记颁证工作同部署、同实施、同检查和同验收,不断完善市、镇、村分级负责,任务明确,层层落实的档案管理制度,确保档案资料齐全、真实有效和规范统一。

                                                                                                              2017年6月                   


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