土地“转”起来 农村“活”起来——浙江省宁波市政协委员为“加快土地流转,推进农业经营规模化”建言
作者:浙江省宁波市政协王伟霞等委员 王伟霞   发布时间:2018-10-22   来源:宁波日报   浏览次数:78


加快土地流转对我市深化农村改革、促进农村一二三产业融合发展、建设绿色都市农业强市、全面实施乡村振兴战略、推进全域景区化大花园建设,具有十分重要的意义。近日,市政协召开委员月谈会,组织市政协委员和特邀专家,围绕“加快土地流转,推进农业经营规模化”主题作专题发言,针对存在的问题提出了许多务实管用、切实可行的意见建议。

就在上月底,我省首个田园综合体——达人村在江北区试营业,中心城区增添了一个夜游、休闲、观光新景点。这一创举的背后是土地流转所带来的农村经济新活力。

什么是土地流转?是指土地使用权流转,具体地说就是拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织,即保留承包权,转让使用权。土地流转最大的好处,就是使土地从一家一户分散经营转向集中规模经营,有力推进农业经营规模化、专业化。

资料显示,去年我市农村土地流转率达到69.3%、规模经营率达到69.2%,分别比全省平均高出12个百分点和14个百分点,连续多年保持全省第一,农林牧副渔业增加值达到320.1亿元。

土地“转”起来,农村“活”起来,生活“好”起来。但成绩的身旁依然站立着一个又一个问题,让政协委员们忧心忡忡。

土地经营 合理控制土地规模

土地流转就是为了扩大土地经营规模,在规模化、专业化生产中凸显效益。

那么,当前我市土地流转后的实际土地规模究竟如何呢?据委员调研,我市农村土地经营规模在100亩以下的占了规模经营总面积的一半,涉及经营主体3万余户,平均每户经营面积26.8亩。

“这种经营规模明显偏小,虽具特色却难以形成规模效应,设施配套成本依然偏高,不利于现代效益农业发展。”委员们普遍这样认为。

市政协委员王伟霞等建议,要按照“扩大总量、整合存量、提高质量”要求,制定出台新的加快土地流转、促进规模经营的政策措施,在财政、金融、用地、人才、社保、农业保险等方面加大扶持力度,根据不同产业,重点引导扩大规模经营,着力整合20亩以下的小规模经营,提高流转水平。要根据地域位置、产业基础的实际,制定出台区域产业发展规划和设施建设规划,以规划引领土地流转,促进适度规模经营,提高土地产出率和劳动生产率。

“土地经营规模应该科学适度,不能一味求大。”市政协委员魏章焕的观点更加理性。他说,宁波现阶段较好的组织形式还是“家庭农场”,根据各农户劳力强弱和技术水平,种植水稻、小麦等全程机械化的粮食作物,户均承包面积可为500至800亩;种植大棚蔬菜、水果的户均面积宜20至30亩;水产养殖的户均面积宜30至50亩。种类不同,规模不等。

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稳定流转 探索中创新前行

奉化江口麦浪农场经营者心头一直存着顾虑,不敢往手头经营着的土地中大投入。为什么?来看一下该农场经营的2300亩土地经营权的租赁时间就大致明白了。2300亩土地的经营权,其中租赁5年期的只有700亩,其余1600亩是1年期。这么短的时间,经营者没有安全感,自然不敢有稍长时间的经营投入。这种情形与土地流转以提高土地使用效率的初衷是相悖的。

麦浪农场的顾虑是土地流转过程中种植大户们一个普遍的隐忧。委员提供的数据显示,目前全市5年期以上的土地流转不到流转总面积的一半,10年期以上的仅占两成。租期短,直接导致农业经营主体不敢投入,同时制约了工商资本进入农业领域,难以形成多元投入机制。

土地流转过程中,拥有经营权的农户一般都不愿与种植大户签订较长期限土地租赁协议。这是因为随着各地现代农业的快速发展,土地租费也“水涨船高”,农户怕签长了自己吃亏。王伟霞委员提供了这样一组数据:我市土地租费已从2005年的平均400元/亩,上涨到目前的平均1000元/亩,特别是那些种植葡萄等经济作物的田块和杂交稻制种田,价格达到平均1400元/亩,个别地区更是高达1800元/亩。土地租费的快速上涨助长了农民的“惜租”心理,不愿意与经营主体签订长期流转合同。

“稳定而较长的流转期限,是规模经营主体稳定生产、扩大规模的前提,是使更多资本和技术投入到农地经营的基础,是提高农地规模经营综合效益的基石。”市政协委员张华为延长土地流转期限提出三条建议:一是积极探索更加市场化的农地流转价格机制,组织对农地长期流转使用价格进行综合研究和局部试点,将长期流转价格细分为基本物权价格及超额利润分成等部分。二是实行更加多样化的农地流转收益兑付机制,形成一次性兑付、分期兑付、按实际收益分成兑付、盈亏共担兑付等多种兑付机制,由规模经营主体和农户自愿选择并签订标准化合同。三是探索政府指导下保险业介入流转租金支付的方法,由保险机构一次性向农户支付全额流转租金,并逐年或分期向经营主体收取,减少合同兑现环节产生纠纷的可能性,减轻经营主体对较长流转期限的投入压力;同时,加强政策性的规模经营保险产品设计,提高经营主体抗风险能力。

与经营权租赁时间相比,土地所有者村集体在土地流转过程中的角色缺位也是一大隐忧。一些村土地流转全部由农户与种植大户直接进行,常常导致种植大户接手的土地东一块西一块没有连成片。奉化浦口王村一种粮大户的400亩土地,分散在村四周,光抽水机就需要30多台,生产管理不便,成本不断增加。

市政协委员王德彪等建议,要建立健全村级土地流转工作机制。农村土地经营权以村集体为单位统一向土地承包大户流转,是一种比较科学合理的模式。如奉化西坞东陈村、山下地村等,由村两委会出面,把村里愿意流转的农户承包土地先统一流转给村集体,然后由村里按照统一的价格,划分区块再租赁给种植大户。整村连片长期流转既可以稳定土地流转关系,也方便种植大户的生产经营和管理。这一模式应该作为政策固定下来。

“村两委会出面,实际上就是在保障承包户承包权益的基础上,增强作为土地所有权者的村集体土地调整和适配的权利,适度恢复村集体在双层经营体制中的角色地位,有利于延长土地租赁时间等问题的解决。”特邀专家许文东说。

此外,随着我市农业生产成本的上升,种粮大户收益减少甚至出现亏损。据测算,今年我市种粮大户的大概生产成本,早稻为1442元/亩、连作晚稻为1509元/亩、单季为2008元/亩、小麦为940元/亩。生产成本上升致使种粮大户流动资金紧张,加上银行贷款难度大、利率高,个别地方已经出现了种粮大户拖欠村集体土地流转租赁费的情况。王德彪等委员建议,各级政府要进一步完善农业扶持政策,继续在农业补助、贷款贴息、产业指导、粮食生产功能区保护、农产品加工销售等方面加大扶持力度,积极促进农业适度规模经营,有力推动农业高质量发展。要建立健全农村土地流转风险保障机制,从有关土地收入分配用于支农的财政资金中安排一定额度,设立土地流转专项基金,推行土地流转履约保证保险,让经营主体能够放心投入。

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职业农民 朝“全科生”方向培养

农村有希望的田野,农业有广阔的前景。2009年,刚刚走出大学校园的宁波姑娘姚春梅,在洞桥镇梁桥村租下了110亩土地,投资近百万元,创办起心目中的“百果园”,成了一名“农创客”,当起了新型职业农民。

近年来,像姚春梅这样大学毕业后以“农民”为职业的年轻人还不少,据不完全统计,我市有185名大学毕业生扎根农村,从农户手中租赁了大片土地,在乡间地头开启自己的创业之路,当起新型职业农民。

但是,从全市来看,这样的新型职业农民依然太少,现在的大多数农业经营户还是沿用传统的作业方式,懂技术、会管理的不多,与现代化经营要求差距甚大。现代化经营要求职业农民,不仅是懂得农业种养殖技术的“专科生”,而且还是懂市场经营之道的“全科生”。

“土地流转的目的是实现种植业的规模化和专业化,提高农业生产效率,但规模化不代表专业化,种植大户不等于种植能手、经营能手。”有委员指出,现实中的土地流转大户,有的经济实力差,过分依赖贷款,为获取国家补贴,盲目追求规模;有的经营能力差,管理粗放,过分依赖雇佣人员,做“撒手掌柜”;有的项目选择不准,投资水果、蔬菜、花卉等非粮食农作物,不能很好地把握销售市场。

委员们建议,各级政府要建立土地经营主体准入机制,努力提高引入经营主体的经营水平和档次。同时,引导农民向专业大户、家庭农场等新型农业经营主体有偿转让土地使用权,在实践中支持培育一批懂技术、会管理、善经营的新型职业农民和现代农业领军人才队伍。

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规范合同 让农户和经营者吃下“定心丸”

“农村土地流转有待规范,部分土地流转无序、随意,这为日后发生纠纷埋下了‘导火线’。”部分委员一针见血地指出了土地流转中存在的隐患。

据了解,我市土地流转中不规范行为主要表现在以下三个方面:一是部分土地流转双方仅为口头约定,没有签订流转协议。全市土地流转中订立合同的面积为119.1万亩,占流转总面积的78.6%。有的虽然签了合同,但农户看到种植收益好时要求“额外加租”,或者要毁约拿回土地,纠纷时有发生。二是流转协议不规范,内容过于简单,对双方权利义务及违约责任等缺乏明确具体的规定。三是有的合同未经管理机构审查,如当事人双方出现纠纷,难以解决。土地流转登记备案制度执行不到位,特别是当流转双方均为本地群众时,很少有登记备案的。

市政协委员赵建平指出,在依法治国的大环境下,提高全民法律意识是做好每项工作的法制保证。一方面要提高土地流转中相关政府部门的法制意识,必须在坚持自愿、不改变土地用途及不损害农民利益的原则下推进土地流转工作;另一方面要加强土地承包者和经营者的法律意识,坚持在流转过程中必须订立合同,且合同的内容应具体、明确,维护合同的稳定,保证土地流转在法制的框架下顺利进行。

“规范土地流转程序,促进土地流转规范化和法制化,势在必行。”赵建平委员认为,农村土地流转早期为亲戚邻居间的代耕代种,以后逐步发展到经营权的转让、转包、出租及承包权的互换等,到目前,整村、跨村的流转已成为趋势。农村土地的所有权是以村为单位的集体所有权,跨村流转甚至跨镇(街道)流转势必突破原有的所有权界限。对此,政府部门应做好引导和规范工作,特别是在设立以政府和村为主的土地流转服务机构基础上,适度引进社会服务机构,扩大土地流转服务平台,保障各方的最大利益。

委员们还建议,要督促土地流转双方签订规范的流转合同并登记备案,一旦订立流转合同,土地流入方需交纳一定数量的风险保证金或提前支付土地流转金,以防范流入方无法履约情况的发生。要全力推进农村土地承包确权登记颁证工作,让农民吃下承包经营权证这颗“定心丸”。要加强土地流转的监督管理,进一步明确区、乡镇、村的工作职责,建立土地流转日常监督制度,及时发现问题,及时妥善调解和处理土地流转纠纷,促进土地流转规范化发展。要建立健全土地流转纠纷调处机制,形成包括协商、调解、仲裁、诉讼等多渠道调处土地流转纠纷的工作机制,维护流转双方的利益和农村社会的稳定。

农业丰则基础强,农民富则国家盛,农村稳则社会安。农村土地流转是一项利国利民的大事,是实施乡村振兴战略、实现农业现代化的必由之路。全社会必须形成各方关注、持续发力、久久为功的氛围,让土地流转转出现代农业的“宁波经验”,转出“农业增效、农民增收、农村增美”的金色画卷。

                                                           2018年10月22日


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