当代日本农业发展困境、政策扶持与效果评析
作者:王应贵   发布时间:2018-09-28   来源:现代日本经济   浏览次数:155

摘 要】统计分析表明,日本农业生产形势相当严峻,日本粮食自给率长期在低水平徘徊。究其原因,日本农户收入问题是日本农业经营必须解决的主要矛盾,因为长期减收挫伤了农户的生产积极性,并引发了其他问题。为此,日本政府一直努力通过各种扶持政策和措施提高农户收入以振兴危机中的日本农业。然而,最近十多年日本政府所推行的农田集约化经营、提升从业者素质、改善农业基础设施、提高农业生产额补贴等政策举措收效不大,难以有效破解日本农户收入不断下降这道难题,也无力改变日本粮食自给率、耕种面积、农村收入和人员流失的不利变化趋势。

关键词】日本农业;农户收入;财政补贴;粮食自给率;农业人口老龄化;

一、前言

当今日本农业对国民生产总值的贡献率不足2%,远不如从前的历史地位。二战结束时,日本仍然是个农业国家,农村人口占45%(1946年),但自20世纪60年代开始,日本农业逐步衰落,现已成为长期社会问题:大量年轻的农业人口流向城市,农村从业人员老龄化;弃耕现象突出,土地用途变更申请增多,农业耕种面积不断缩小;农村功能正在丧失。像西欧其他发达国家一样,日本政府一直大力扶持和保护农业部门,平均到每公顷的财政补贴居发达国家之首位。日本农业是日本政治版图上重要的一块拼图,日本农业协会为最大的政治游说机构,执政党和在野党都会竭力拉拢农村居民,并以各种政策实惠承诺争取农户手中的选票。

由于中国和日本是近邻,日本农业发展成为国内学术界比较感兴趣的话题。国内许多研究文献关注日本政府的农业扶持政策,特别是财政补贴制度。李应春、翁鸣(2006)分析了日本政府农业政策调整的背景、主要内容与实际效果。[1]赵放、陈阵(2006)认为,日本政府对农业的保护性贸易政策限制了其国民福利水平的提高,使得其他产业的发展成本随之提高,从而严重影响了国内行政改革和经济结构调整的进程,也使日本在国际经济合作谈判中陷入尴尬的境地。[2]黄波、李欣(2014)研究了日本对农业直接补贴的政策背景、基本框架及可能的实际效果。[3]王国华(2014)详细研究了户别收入补贴制度,认为新政惠及所有粮食生产户,预示着日本粮食保护政策将迎来历史性转变。[4]高强、刘同山、孔祥智(2014)研究了日本水稻保护政策演变以及改革思路。[5]侯惠英、张长胜(2010)认为在日本农业的发展及其变革中,日本农协会居于主导地位,对日本现代农业具有促进作用,但因此而形成的垄断局面妨碍市场竞争,容易产生矛盾。[6]

还有一些研究文献则对日本农业生产模式转变感兴趣。于宁宁(2014)较为详细地分析了日本农业转型的原因及特征,指出小规模经营始终制约日本农业的规模效益。[7]宗义湘、魏圆圆、沈金虎等人(2014)简述了日本农业发展历程,并基于兼并、生产组织和食品安全讨论了日本农业现代化特点。[8]金京淑(2010)发现,日本正通过健全农业环境法规体系、规范农业生产技术规程、提升生态农业研究水平、完善环保农业认证制度、落实环保农业扶持政策等多项措施保护、改变农业生产环境、促进生态农业的健康发展。[9]

与现有文献不同,本文旨在以战后日本农业发展为背景揭示日本农业生产经营中的主要矛盾、解决途径与政策效果。文章虽涉及但不具体讨论日本农业发展某方面特点,如政府产业支持政策、环境保护、生态农业、食品安全等,而是从数据研究挖掘中去发现日本农业所面临的主要问题,探究整个行业的衰落原因、政府扶持政策与效果。论文虽以战后日本农业发展为研究对象,但重点却是近十几年的现状与问题。文章结构安排如下:第二部分讨论日本农业经营困境与主要矛盾;第三和第四部分研究日本政府农业政策纲领与具体措施;第五部分评价日本农业可持续发展政策的成效;最后部分为简短总结。

二、日本农业经济困境与主要矛盾分析

日本农业深受国民经济大趋势的影响。战后,日本经济大致经历了3个阶段:20世纪60年代的高速增长期;70年代和80年代的温和增长期;90年代和新世纪的失望期。这3个时期的经济增长速度平均分别为10.45%、4.21%、0.91%。但在不同时期,农业衰落原因不尽相同。20世纪60年代至70年代初,日本经济高速增长挤压了农业生产的空间,造成了农业经济不断萎缩;在经济温和增长期及衰退期间,农户收入减少,农业部门继续衰微。日本农林水产省(MAFF)在2009年度报告中比较精辟地总结了日本农业的现状:由于多种原因,“农业和农村仍然处于危机状态”。

日本食品自给率变化趋势就是日本农业光景的最好写照(见表1)。自20世纪60年代以来,日本粮食自给率整体呈下降趋势,其原因包括国内消费需求变化和农业生产能力。随着国内经济水平提高,日本居民的饮食习惯发生了较大变化:作为主食的大米消费量大幅度下降,而畜产和油脂类产品消费大幅度上升。以1965年、1980年和2009年为例,按卡路里计,日本对蛋白质的食用量分别为12.2%、13%、13%,几乎没有什么变化;日本对脂肪的食用量分别为16.2%、25.5%、28.4%,增幅相当明显;日本对碳水化合物的食用量分别为71.6%、61.5%、58.6%,下降幅度较为显著。1日本农业可以完全满足居民的大米需求,但畜产品却难以自给,其生产则必须从国外进口玉米和其他饲料,油脂类食品生产依赖从国外进口的大豆和油菜籽。日本不得不到海外去生产食品,其国外食品生产企业总数由2003年的220家上升至2009年的288家,其中171家设在中国。

表1日本食品自给率及耕地使用率变化趋势

 

日本耕地面积整体逐年下降。日本耕地面积不足国土面积的15%,但自1961年以来种植面积不断减少,土地使用率长期在低水平徘徊。日本耕地面积于1961年达到顶峰,之后便不断减少。1967~1976年以及1989~2004年期间耕地缩减问题尤为突出,年均减幅达到0.77%,但在其余时间里下降幅度不足0.4%。1984年,日本农业产值创下最高纪录,之后便逐年下降。日本农业弃耕现象加剧,由1985年的13.5万公顷上升至2005年的38.6万公顷,见表2。还有一部分农田因变更用途而退出农业生产。种植面积减少无疑造成日本粮食自给率不断下降,提高了对进口食品的依赖度。事实上,日本为世界上最大的农业产品净进口国。

大量农村居民流向城市,致使农村人口比例下降,不少农村社区逐步衰落或者消失。人口流失使得从业人员老龄化问题日益突出,其直接后果是农村从业人员的学习能力不足、创新能力不够、对市场需求的反应能力不强。1965年,农村居民占日本全国人口的52%,1975年下降至43%,1985年为39%,1990年为37%,1995年则为35%,2005年为34%。1960~1975年间,主要以务农为主的人口每年减幅超过0.5%,但之后下降幅度减弱。除1990年和1992年外,最后三十多年的下降年均值仅为0.3%,整体势头趋于平缓,但单边下降趋势令人担忧。鉴于日本农业的经营状况,农业部门难以吸收新人加入,甚至需要接纳外籍工人(3万人,2006年)以弥补劳动力短缺。

当代日本农业全面陷入了恶性循环:农民收入长期下降→农业人口流失→弃耕面积增加→播种面积减少→土地利用率下降→生产成本提高→农业产出减少。农民收入减少是日本农业所面临的主要矛盾,而其他现象只是表面问题,是主要矛盾的具体表现。

表21965~2005年日本耕地面积与农业从业人员的变化趋势

 

农业收入下降极大地挫伤了农民的生产积极性,使得越来越多的主业农场转向了半主业农场或副业农场。11998年,商业性农场工人每人每天的收入为6189日元,相当于5人以上公司雇员的日收入的33.2%。其中,主业农场工人每人每天的收入也只有9853日元,相当于5人以上公司雇员的日收入的52.8%。后来日本农林水产省没有提供相关数据,本文也无法得知最近几年的对比情况,但日本农业产值和农户收入不会令人乐观。

三、日本农业基本政策与农户收入

日本农业科技相当发达,但地理和气候条件极大地影响着农业收成,日本农民跟其他国家农民一样依然是看天吃饭。农产品价格走势不甚明朗,农户收入无保障,这给农业生产与计划带来许多困难。从宏观层面讲,日本农业政策制定者一直希望把全国耕地越来越多地集中(集约化经营)到愿意种地且懂技术的农民手中,尤其希望主业农场肩负起振兴农业的大使命。日本农业政策的核心内容就是多渠道稳定和提高农户的收入水平。

在新世纪,日本社会经济正发生重大变革,批量生产、着重效率的工业化时代已经过去,取而代之的是侧重于多元化、软件使用及资源保护的循环型经济。在此背景下,日本农业政策也不再盲目追求简单的数量,而是更加注重农业生产质量以及强调农业发展与自然的和谐。日本政府于1999年修订了1961年实施的《农业基本法》,并分别于2000年和2005年做出了进一步细化和调整(详见表3)。2000年颁布的《基本纲要》包括四大部分:提高食品自给率;确保食品供给稳定;农业的可持续发展;农村地区发展。但2005年修订后实行的《基本纲要》更加丰富了政策内容,细化了具体思路。《基本纲要》重点放在农业可持续发展,核心内容为提高农民收入以及促进农业生产。

2005年以后,国际食品供需关系趋紧,而且日本居民价值观和消费模式已经多元化,农业的多功能作用正变得日益重要,日本政府开始重视通过财政补贴和市场手段来提高农户收入,以扭转农业生产形势和激发农民的生产积极性。日本政府于2010年3月再度修改了《食品、农业和农村基本纲要》,将相关政策上升至国家战略层面,要求每个公民都要支持农业和农村地区。新的纲要提出三大扶农政策:以推行《农民收入支持直接支付计划》支持农民;以促进农业生产向柔性方式转变应对消费市场变化;通过第一产业、第二产业和第三产业的合作振兴农村地区活力,通过“六次产业化”(1×2×3)(日本政府认为产业合作不是加法关系,而是乘积关系)实现农业产业升级。日本政府还提出了具体政策目标:2020财政年度食品自给率达到50%(按产值计70%)。

表3日本农业基本政策内容比较

 

依据日本农林水产省《2013财政年度食品、农业与农村年报》,日本农业和农村情况日益严重。2013年12月底以首相牵头成立的旨在为农林渔社区注入活力的委员会总部再次推出了宏伟的改革计划,提出了建设“强大的进取型农林渔业”设想以及“美丽农村、活力农村”口号,并基于四大政策支柱在未来10年内努力实现农业产值和农村收入翻一倍。这四大举措包括:以促进出口与本地消费并加强食品教育来扩大农产品的国内外消费市场;以促进第一产业、第二产业和第三产业之间合作以及发挥农业在产业增长中的作用搭建连接供需双方的价值链、减少流通渠道环节和增加农民收入;以创建日本特色的直接支付体系激活农村地区、维持和展示农业的多功能性;通过地区政府支持的机构(农田合并银行)降低农业生产成本,改善农场收入稳定措施,调整水稻生产计划以鼓励农业生产。新政可以概括为产业政策(建立区域政府资助机构、修订农场收入稳定措施、充分利用稻田与改革水稻价格政策)和地方政策(建立日本特色的直接支付制度)。

四、日本增加农户收入的具体措施与实施

从操作层面讲,日本政府本着农业政策大纲的基本精神先后公布了许多具体实施办法,并努力从3个方面提高农户收入、缓解农业基本矛盾:扩大农业生产规模;直接补贴基层农民;改善农民生活和生产条件。

增加农户收入的途径之一就是加快土地流转,扩大农户的种植面积,尽快实现集约化生产。早在1975年,日本就启动了促进农地使用项目,主要以租赁权利方式加快农田流转;1993年设立了生态农民资格认证体系,并于1994年开始向获得认证的农民提供超级L贷款1。21世纪以来,日本土地政策措施继续围绕扩大经营规模做文章。水稻是日本最重要的农作物,种植面积约占全国播种面积的4成。然而,日本水田的使用权比较分散,且小田改大田的操作难度较大,近40%的水田面积低于4.5亩。商业性农场的水稻产量仅占总量的36%,低于其他农作物(70%~90%)。如表4所示,水稻种植户的播种面积与生产成本有着直接关系,种植面积越大,其经营管理成本和人工成本就越低,经济效益就越好。显而易见,日本水稻种植必须走向规模经营,水稻种植改革关乎农业体制改革成功与否。

表4不同经营规模下日本每60公斤大米的生产成本(单位:日元)

 

日本农业生产必须转型,而转型又必须以国内外市场为导向。换言之,日本农户应该从市场上赚取较大利润,而不是被动地依靠政府的生产计划和调配。根据市场需求变化趋势,日本政府调整了生产目标:减少水稻播种面积,提高小麦、大麦、大豆、饲料作物、生物燃料等其他高附加值产品的播种面积,提高产值较高的苹果和温州蜜桔产量;在减少作为主食的水稻播种面积同时,鼓励农户种植饲料大米和面粉大米。为解决供应与需求脱节以及满足消费者对食品安全与质量的要求,日本加大农业科技的研发与成果推广,针对性地研发出耐温、耐旱、抗病虫、环保型、高产农作物新品种。2002年,日本高质量完成了水稻基因的初步排序,为提高水稻产量和控制病虫害奠定了坚实的基础。日本还一直努力解决国产小麦的品质问题,终于在2010年研发出可用于面包和中式面条生产的韧劲好、质量稳定的新品种。此外,日本政府还鼓励农户开展多种经营,如农产品加工、绿色旅游、农家餐馆、产品直销等,拓宽了收入渠道。日本政府也努力通过国际贸易谈判(农产品检疫协定)并利用品牌效应扩大日本农产品的出口市场,增加农户收入。

稳定农民收入的第二条途径就是政府的直接支付计划———直接补贴。为了提高丘陵和山区农户收入,日本政府于2000年实施了《丘陵和山区直接支付计划》,并于2011年将计划扩大至其他农业生产条件较差的地区,包括孤岛上的平原地带。具体而言,对于水田,缓坡水田每10市亩(1000平方米)补贴8000日元,陡坡水田每10市亩补贴21000日元;对于旱地,缓坡稻田每10市亩补贴3500日元,陡坡旱地每10市亩补贴11500日元。为适应国际农业的补贴政策变化、加快农业体制改革和稳定农户收入,日本于2007年农季实施了《水稻田和旱地农业直接支付计划》(PDPPUFF)。新政的补贴办法与以往不同在于:将补贴对象确定为获得政府认证的基干农民和社区型农业合作社,将补贴的农作物(除水稻外)扩大至大麦、大豆、甜菜和土豆,核心办法就是对于收入下跌超过10%的、已申请并加入了该计划的经营单位日本政府予以差额补偿。

针对日益严峻的农业生产形势,日本政府又于2010财政年度试行《农民收入支持直接支付计划》,并于2011年正式实行。日本政府以补贴方式引导农户增加战略性农产品生产。对于小麦、大豆、饲料作物,日本政府每10市亩补贴35000日元;对于水田出产的小麦和大豆,每10市亩补贴分别为40000日元、27000日元;至于面粉大米、饲料大米、二茬大米、生物燃料和环保型新品种,财政补贴为每10市亩80000日元;对于荞麦、油菜和加工用大米,补贴为每10市亩20000日元。以水稻种植为例,农民(每60公斤水稻)收入等于售出价 固定支付(每10市亩15000日元) 浮动支付(按统一单价和种植面积计算2010年实际浮动补贴15100日元)。显然,农户种植面积越大,领取的补贴就越多。2010财政年度里,农户平均收入由2009年的1.04百万日元上升至1.22百万日元,其中,水稻种植户平均收入增加了37.3%。

表5日本政府增加农民收入的实际措施简表

 

除了这些长期政策外,日本政府还会根据农业生产形势出台应急性措施。2007年,新澙地震给农户造成了1925亿日元的损失,日本政府根据《农业灾害赔偿办法》对受灾农户予以赔偿。同年,由于水稻种植面积超计划7万公顷,产量超21万吨,谷物价格急剧下跌,日本政府启动了《水稻应急措施》,购买了34万吨谷物,并限制向市场投放库存谷物。2011年日本东部地震给农业造成了9049亿日元的损失,日本政府在农田和设施恢复方面投入了大量的人力、物力和财力,缓解了灾区农户的困境。

提高农民收入的第三条途径就是改善农业生产条件,稳定农业从业人员队伍,提高他们的生产积极性。2001年,日本科学院就提出了农业的多功能性:土地保持;水资源与自然环境保护;美丽田园建设;传统文化传承。日本政府的农业政策不再只关注农业生产,而越来越强调农业的多功能性。为了创造良好的农业生产条件,日本政府还对农业水土保持提供财政补贴。自2008年以来,每年约有两万个组织积极参与农田水土保持活动,约150万公顷的农田被纳入直接支付计划。日本政府于2006年正式提出发展有机农业,期望农业经营单位通过合理利用水土资源和减少农药与化肥使用大幅度降低农业对自然环境的压力。政府出资培训农业从业人员,对他们进行“生态农民”认证,指望新型农民更多参与农业经营管理,生产出安全健康的农产品。这样既能提升消费者的信心,又能充分发挥农业的多功能作用。日本还致力于新型农机研发以提高农业自动化水平,降低农业的生产成本和劳动强度,把农业生产变为高质量、精确化的劳动作业。

五、日本农业政策与农村现实问题

虽然日本政府采取了多种措施,日本农业依然处于困境之中,除了局部有所改善外,日本农业生产和农村地区没有发生根本性变化。日本农业收入依然处于下降通道。2011财政年度,日本农业收入为3.2万亿日元,仅相当于1990年的一半。扣除各类补贴外,农业纯收入大体呈下降趋势。2005~2012年,农业纯收入分别为3.2万亿日元、3.08万亿日元、3.02万亿日元、2.76万亿日元、2.6万亿日元、2.84万亿日元、2.78万亿日元、2.95万亿日元。受农村收入下降影响,日本农业部门难以实现日本政府确定的生产目标,农业形势依然严峻:食品自给率不容乐观;农业生产远未达到规模经营;农民收入较低;农业从业人员的老龄化日趋严重;农业生产基础设施亟需维修和改善。不过,日本农产品出口不失为一个亮点。自2005年以来,农产品出口保持较好态势,2013年出口额达到3136亿日元。

日本农业的经营规模偏小。规模经营是日本农业的根本出路,但由于农民恋土情结较浓,土地比较分散而难以成片开发,农田流转速度较慢。以1965年、1975年、1985年、1995年、2005年和2009年每农户平均耕种面积为例,其均值分别为0.9公顷、1.0公顷、1.1公顷、1.5公顷、1.8公顷和1.9公顷,集约化进程低于政府预期。在发达国家中,日本农场规模更是相形见绌,欧盟农户的种植面积是日本的9倍,美国家庭农场规模是日本的99倍。不过,最近几年的势头值得关注:超过20公顷的农场种植面积占总数的32%;农业公司数量在稳步上升。2005年,农业经营公司数量为8700家,《农业土地法》修改1年后的2010年数量上升至12.5万家,2012年为14.6万家。公司所经营的土地规模占比不断增大,同期分别为2.5%、4.2%、6.7%。不知这一趋势是暂时现象还是长期趋势?另外,播种面积仍在减少,弃耕势头没有得到彻底扭转。跟2005年相比,2012年的播种面积减少了14.3万公顷,而且这几年连续以每年2.2万公顷的速度递减。弃耕现象也较为严重,2009年弃耕面积为40万公顷,2010年为39.6万公顷。

农业从业人员老龄化问题更加严重。尽管日本政府采取了系列补贴政策,但城乡收入的巨大差距加剧了农村人口外流,新入职者人数呈下降势头。2006年,日本尚有8.1万人进入农业部门,之后每年减少,到2012年仅有5.6万人进入农业部门。其中,非农家子弟的加入者不足2000人。以2008年为例,日本各类农业院校的毕业生达到5.2万人,但真正从事农业的毕业生只有2107人。据2012年的统计,日本55岁以上务农人员占总数的72.2%,骨干农民中65岁以上的占比达到61%。[10]日本农业后继乏人,成为行业发展最大的困难。日本政府努力培养和打造一支稳定、高效的生态农业生产队伍,而且经政府认证的生态农民人数由2005年的7600人上升至2013年的20.2万人,但经政府认证的农田面积仅占总面积的0.2%,其产值更是微不足道。更加糟糕的是,2005年日本出生率低于死亡率,人口增长首次出现负数。展望未来,日本农民的老龄化问题还会更加严峻。

农村问题依然突出,政府的农村居住条件和生产条件改善方案只是停留在纸面上,循环型农业只不过是新概念而已,农业的多功能根本无法发挥出来。农村的基本生活设施(下水道、垃圾处理、消防等)、福利设施、医疗服务和文化设施不足,迫使大量农村人口流向城市。日本政府虽再三强调农业多功能的重要性,而且调子越来越高,但巨大的资金缺口使得日本政府束手无策。日本农业基础设施的运行状况并非理想,约20%的水利设施超过设计的服务期限,在未来10年还有更多的设施超过设计年限,两项之和达到了31%。2008年,日本就推出了存量管理方法,即根据设施的功能诊断选择有效可行的方法改进设施(包括维修或部分更换),但实际效果甚微。农村生物能利用基本处于设想阶段,没有具体的操作方案,所以日本政府提出的各种战略的宣传意义大于实际意义。

六、总结

农业、农村与农民问题一直困扰着日本历届政府,但任何政策措施似乎都无法挽救濒临危机状态的农业生产。在发达国家中,日本每个家庭农场的土地面积最少,但务农人数最多。2007年,日本农民总数为202万,而意大利只有166万,法国43万,德国37万,英国为28万,美国221万;日本农民的平均年龄为64.6岁,而意大利为60.4岁,法国51.6岁,德国48.8岁,英国58.1岁,美国为57.1岁。就每150亩耕地而言,日本平均有6.2人耕种,意大利为1.7人,法国为0.2人,德国为0.3人,英国为0.4人,美国为0.1人。日本政府计划通过规模经营提高农场的经营规模和增加农民收入,但结果往往事与愿违,日本经济长期低迷不振,在通货紧缩情况下农民收入每况愈下;日本农田流转速度缓慢,稻田改革成为最大障碍;农村地区缺乏活力,许多社区正在消失。

日本政府一直主导农业体制改革,虽然市场化是其改革主方向,但长期习惯了政府保护的农业经营部门缺乏改革的积极性,只是被动参与,依然等靠政府扶持。这就注定了农业体制改革的结果:政策措施往往成为老生常谈,缺乏新意和可操作性。日本还以各种补贴扶持农业生产,但除了收入直接支付外,其他补贴政策收效不大。由于农民收入直接支付政策刚实施两年多,其政策效应还有待进一步观察。日本很早就开始重视发展生态农业、循环农业,但在目前的经营状况下,这些美好的政策愿望最终也会落空。重金扶持下的日本农业饱受国际批评,使日本在国际贸易谈判中处于被动位置。为了农民手中的选票,日本执政党和在野党还必须争夺这块阵地,农业扶持政策还将继续。


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