中国、日本、韩国农业政策对比研究
作者:张河函 郭 晴   发布时间:2018-10-18   来源:世界农业   浏览次数:143

【摘 要】农业是国民经济发展的重要支柱,而农业政策对农业发展起着决定性的指导作用。中日韩3国同处亚洲东部,农业资源利用及发展具有很大的相似性及独特性,相互之间存在一定的借鉴性。对中日韩3国的农业政策进行对比分析,对其先进农业政策进行借鉴,制定符合中国国情并具有中国特色的农业政策,对中国农业的发展具有重要的指导意义。本文通过对中日韩3国的农业政策进行分析,在文献梳理及农业政策背景简述的基础上对3国的农业政策进行对比分析,并结合中国农业政策现状提出相应的政策建议。

【关键词】中日韩3国;农业政策;比较研究;启示;

一、引言

农业作为国民经济的基础,直接影响着国民经济全局的发展。随着社会经济的发展与进步,多数国家的农业发展都面临着或多或少的问题,在一定程度上阻碍了经济的发展,各国政府都依托本国农业的基本国情制定并推行了相应的农业政策。在农业发展的影响要素中,政策因素处于主要的引导地位。因此,解决农业问题的关键,在于对不同时期不同形势下的政策选择进行分析,找出适合当前阶段发展状况的农业政策。农业结构存在诸多共性,农业发展方面也面临着诸多共性问题。

日韩两国作为发达国家,在其农业经济的发展过程中面对机遇和挑战不断对其农业政策进行调整,并取得了卓越的成效。2001年年底,中国加入WTO,中国社会经济逐步走向国际化,且随着国际化程度的不断加深,农业生产及增长方式也出现了前所未有的转变。加入WTO后,中国很难再从关税及政策上对农业实施保护,且由于受人口、经济水平等因素的影响,中国缺乏雄厚的经济支撑农业体系。中日韩同处东亚,3国虽在政治经济体制上各不相同,但在农业发展方面却有类似之处。日本农业在20世纪80年代后步入高效农业的发展行列,拥有较为完善的农业政策体系。韩国的农业政策随着世界经济浪潮的不断推进在进行不断调整,逐步实现了由“保护—开放—亲环境”的重大转变。

通过对不同时期中日韩的农业政策进行对比研究,有利于在不同自然资源及经济水平的背景下在农业政策制定上发挥重要作用,对日韩先进农业政策及农业发展经营理念进行分析借鉴,结合当前中国国情,开辟出一条符合中国国情的具有中国特色的农业道路,制定出一套符合中国发展的农业政策体系。

二、文献综述

当前阶段,中国农业处于发展的关键时期,市场经济体制下农业的发展面临着农业资源的重新配置及全球冲击等一系列挑战,如何借鉴世界各国成熟的发展经验,对中国农业的可持续健康发展有着重要的影响作用。

由于极易受气候等自然环境的影响,使得农产品供给波动较大,极易导致市场失灵,出现一系列农业问题(Schultz,1945)。为确保农业的健康健全发展,各国政府需要出台相应的农业政策对农业进行适当保护,以确保农民的利益及整个社会经济的稳步发展。刘双三(2003)[1]对美日及欧盟的农业政策的演变过程从基本法、补贴政策及合作组织等方面进行比较分析,在借鉴发达国家农业政策经验的基础上提出构建中国农业政策体系。金恩斌(2011)[2]对韩国不同经济发展时期下,强调韩国农业政策坚持以政府扶持为主,以保护农户利益为原则,从3个时期对农业政策演变方向进行了分析,为中国农业政策的调整提供借鉴。王高华(2012)[3]对日本和韩国的农业补贴政策的演变历程及实施效果进行比较分析,并结合中国工业化及产业现代化的特征得出对中国农业发展的启示。

在农业政策的比较分析领域,较少有学者对中日韩3国的农业政策进行系统性梳理,提出具有实践意义的政策建议。因此,在当前形势下,有必要对中日韩的农业政策进行比较研究,对各国政策的特点及差异性进行研究。

三、中日韩3国农业政策背景分析

1.中国农业政策背景分析自中国实施家庭承包经营起,中国的农业才走上复兴发展的道路。因此本文选取新中国成立以后中国农业政策的发展为对象进行分析。根据农业政策改革的特点将中国的农业改革分为几个阶段,见表1。中国农业政策在改革开放前后经历了从“效率第一”到“效率优先兼顾公平”的转变,农产品产量在该转变过程中实现了大幅增长。

表1摇中国农业政策发展阶段

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新中国成立以后,为完成民主革命的遗留任务,开始在全国范围内开展土地改革,消除了封建土地剥削制度,使得农业生产力得以解脱和释放,为农业的恢复和发展奠定了坚实的基础。土地改革完成以后,小农经济成为中国农业的主流,为加快小农经济的发展,在党的领导下小农开始走社会主义道路,开展了农业合作化运动。截至1956年年底,全国范围内有96%的农户加入了农业合作社。农业合作化在一定程度上促进了农业的发展,但由于缺陷因素的影响,客观上对农业合作化提出质疑。

1958年政社合一的人民公社化运动,严重打击了农民的生产积极性,对农业生产力造成了极大的破坏。经过多次农业政策的调整,逐步明确了各级所有权,但仍未从根本上解决制度性问题。在人民公社化时期,全国范围内进行了大规模的农业基础设施建设,为中国农业发展奠定了坚实的物质基础。旧有的农业经济体制已严重阻碍了农业的发展,家庭承包经营为农业发展带来了新的活力。政府制定了《关于加快农业发展的决定》,该决定提出了调整农业投资、农产品收购价格及工农关系等一系列新政策,极大程度上调动了农民在农业生产中的积极性。1986年以后,由于受农业投资减少、生产资料上涨等农业政策的影响,加之家庭承包经营的不完善,中国农业发展再次遇到发展的瓶颈问题。在中国特色社会主义市场经济体制的指引下,农业经济也进入了一个全新的发展时期,开放式的市场经济为中国农业的发展注入了新的活力。

2.日本农业政策背景分析日本农业具有土地经营规模小、农户多及劳动力匮乏等特点,长期以来的农业政策都以高度保护作为出发点,采取关税保护等政策对本国农产品进行保护,并推行农业选择支持政策以促进经营规模的优化和生产结构的调整。1947年日本颁布了《农业协同组合法》,确定了农协的特殊地位,日本农协是靠自己独特的组织原则和经营原则组织发展起来的特殊法人,法律保护、政策支持及农民的拥护使得日本农协迅速产生并迅猛发展,具有生产指导、集中采购、信用合作及社会福利等职能。以《农业基本法》的制定为分水岭,日本的农业政策发展阶段可以分为3阶段(表2)。

表2摇日本农业政策发展过程

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近年来随着食品事件的频发,日本社会也越来越关注农产品质量安全问题,政府政策焦点开始从“农民利益”转向“农民和消费者利益”。随着全球化进程的加快,日本所面临的市场开放的压力也不断加大。一方面,日本要依靠大量农产品进口以满足其消费需求;另一方面,又要避免国外农产品对本国农产品的冲击。新一轮农业谈判聚焦之一在于农产品的关税减让上。基于上述问题,日本农业政策调整主要以提高农产品自给率、提高农业经营效率、发挥农业多功能性及促进农村建设和发展为主要目标,从土地、经营、环境及区域保护4个角度出发,对农业进行政策改革。

3.韩国农业政策背景分析根据韩国农业政策的发展情况,可以把韩国农业政策的发展分为5个阶段,见表3。以下对不同时期的农业政策进行了一一分析。

表3摇韩国农业政策发展过程

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在产业化前期,韩国的农业政策主要侧重于解决粮食生产问题,主要围绕粮食生产和土地改革。在迅速成长期,初步实现农业现代化生产,彻底解决粮食问题,尤其是在大米的供给方面,政府在此期间连续对大米的收购价格进行调整,并采取双重购销政策以促进粮食生产,且由政府财政对购销差价进行弥补。在平稳增长期,韩国政府对农业进行补贴,提高农民在农业生产中的积极性。在该阶段,韩国政府在确保大米自给的基础上积极倡导农渔村等其他行业的发展,推行“开放农政”的农业政策。1986年乌拉圭回合谈判前后,韩国开始对其农业政策进行调整,以应对日趋激烈的市场竞争及市场开放的新机遇,相继出台了一系列促进农渔村发展的政策措施。

20世纪末,随着韩国农业生产率及经济发展水平的不断提高,其化肥及农药的使用量不断增加,由此带来严重的农业及环境污染问题逐渐引起韩国政府的重视。为了农业发展中遇到的新问题,韩国政府于1999年颁布了进一步完善的《农村基本法》,提出农业及农村发展新的目标:稳定粮食供给,提高农业生产力及综合竞争力,走农业可持续发展的道路。韩国政府保证农业发展的同时,开始注重生态保护,开始转入绿色农业时期。政府以亲环境为核心,制定了一系列亲环境的农业政策,并投入大量的人力、物力及财力予以贯彻执行。并于2001—2005年首次推行了“亲环境五年计划”,覆盖计划、农产品分类及认证等多个领域,并配以政府公信力公证用以消除民众对亲环境农产品的疑虑。韩国政府于2004年出台了农业方面的综合调整政策,加大直接补贴的力度,强调农业的多功能利用及绿色发展。

四、中日韩3国农业政策对比分析

1.在农产品贸易及流通方面的比较日韩通过农产品价格政策、农产品出口促进政策和关税保护壁垒等举措来保护本国农产品市场,限制国外农产品对本国造成的冲击,从而维持国内农产品价格稳定。农业功能的多元性已成为世界农业发展的趋势。日本的农业政策在强调农业的多功能性的同时,加大了农业支付力度[4]。日韩两国在早期即建立了农产品流通体系,并通过政府职能的发挥,建立了市场竞争机制,在维持市场稳定方面发挥了重要作用。

加入WTO后,日本逐步放松了对农产品流通领域的管制,形成了一套以市场为依托的农产品流通体系。韩国通过对产地农产品流通改革、农产品批发市场建设及销售市场环境的改善等一系列措施,提高其农产品的流通效率。在农产品贸易及流通领域一支重要力量是能代表农民利益的农民自己的合作组织。通过合作组织架起农民与政府、科研机构、大学、非政府组织之间的桥梁。合作组织具体地实施政府的多项计划,通过农业生产结构调整、农产品收购计划、农业技术推广、低息贷款等,实现对农民收入的支持。日本农村普遍建立的是兼具股份制与会员制双重特征的综合农协,根据加入自愿退出自由原则参加农协的农民或居住在农村的非农民,只要缴纳一定数额的股金和会费,参加农协活动,就能成为农协会员或不得掌握控制权的“准农协会员”。日韩两国农协在农村经济的发展过程中极大地推进了农产品流通的发展。

与日韩两国相比,中国的农民专业合作组织尚未成熟,流通链冗长,相关法律法规及制度体系不健全,农产品批发市场也有待于进一步发展。

2.在农业保护方面的比较日韩两国对本国的农业采取高度保护的农业政策,在限制农产品进口的同时对农产品提供价格支持及补贴投入。日本农业政策的主要特点体现在农业保护上。日本采取配套的农产品补贴制度,对部分农产品进行限价保护制度,从而保证农产品的最低价格制度。与此同时,日本对农业基础设施建设及生产改造也推行补贴的农业政策[5]。

韩国政府也采取农业保护政策对本国农业进行保护,在其贸易自由化完成以后,韩国政府采取了一系列农业保护政策以减缓市场开放对农产品市场造成的冲击,政策中心实现由保证增产及维持价格稳定向提高竞争力转移,鼓励并支持现代化农业企业的发展及经营规模的扩大以提高其竞争力。韩国政府出台多项政策稳定农民收入,强调发挥农业的公益性职能。

长期以来,中国坚持农业生产以立足国内生产及自给自足为指导,并采取关税及非关税措施以抵抗国外市场造成的冲击。近些年来,中国农业发展取得了一定成就,农业税的取消及农业补贴的推行为中国农业发展注入了新的活力。中国目前正在加紧新农村建设,但与日韩相比,中国的农业保护尚未形成完整的保护支持体系。从主要国家的对农业支持总水平(PSE)比较分析中不难发现,现阶段中国的农业保护水平偏低,财政投入额及分配结构上都存在诸多不合理现象。

3.在农业保障方面的比较日韩两国都推行农业社会保险保障制度,且两国的社会保障制度建立较早且体系较为完善。日本早在1958年就在农村建立了养老保险制度。20世纪60年代起,韩国政府开始重视在社会上推行社会保障,相继出台了多项社会保障方面的法律。两国在完善农村社会保障方面,采取了年金制度,用以改善农村地区生活环境及农村人口生活水平[6]。鼓励发展以农业作为依托的行业,开展生态农村旅游建设,吸收民间资本用于生态农村建设,实现农民创收。

中国的农业保障制度建设始于1956年,2002年以后,中国加快了农村公共服务体系的建设,至2007年在全国范围内建立农村最低生活保障制度。当前阶段,中国政府加快对农村社会保障的建设,并取得了初步成绩,但与日韩相比,中国的农村社会保障覆盖面仍有限,保障体系尚未健全,存在城乡失衡的现象。

五、日韩农业政策对中国的经验借鉴

中国的农业环境与日韩两国具有很大差异,日韩两国的一些农业政策并不适合中国的国情,但可以借鉴两国农业政策先进之处制定符合中国“三农”问题发展需求的农业政策,实现广大农民的利益。通过对中日韩的农业政策发展进行对比分析,对中国在构建农业保护政策方面提出以下几点建议。

1.以农民为中心,提高农民收入在日韩两国农业政策的演变过程中,始终将农民的利益放在最为重要的位置,对农民进行补贴并予以扶持。尽管两国的农业政策及农业目标一直随着时代的步伐作动态调整,但始终坚持以农民为中心,确保农民利益的切实实现。中国应不断提高农民在农业发展问题的话语权,以农民为中心开展农业活动,缩小城乡差距,实现农民创收。

2.走环境保护与农业发展相协调的农业政策道路日韩的农业政策分别以多功能和亲环境作为主题,并在政策的执行过程中推行环境保护与农业发展相协调的农产品认证制度及直接补偿制度等,调整农产品市场的供需平衡,这对中国走具有中国特色的农业发展道路具有重要的借鉴意义。第一,以农村劳动力资源代替其他投入物,在降低生产成本的同时,可达到增收和解决农民就业的双重效果。第二,通过减少农药和化肥等有害物品的使用,采用环保型技术解决农产品生产过程中出现的问题,在保证农产品品质的同时创造生态效益,实现农业的可持续发展。第三,按照比较优势原则进行农业生产,解决农业生产过程中出现的结构性问题,实现农业的多功能发展。

3.充分发挥农民的能动作用日韩国在农业政策的执行中,主要通过地方政府指引下的农协发挥作用,农协在保证农业政策实施的同时,也保障了农民的利益。中国在农业的改革发展过程中,应进一步加深农产品流通体制改革,加快形成以农民为中心的开放竞争有序的市场体系。鼓励农民在该体系中发挥重要作用,建立农业生产、销售、科技创新及商会等民间组织,强化农产品技术创新,加快农产品购销的市场化进程,加快农产品物流网络及信息网络的建设,完善农产品市场体系。

4.调整农业保护政策与日韩两国相比,中国需要调整农业保护政策,加大政府调控力度,不管是在横向还是在纵向上都加大对农产品的保护力度。充分发挥中国作为农业大国的发展优势,提高中国农业综合竞争力。加大对粮食等重点农业领域的保护工作,在供给需求上进行政府宏观调控。与此同时,加大中国财政支出中民生部门所占的比重,加大农业投入,优先支持“三农”问题的解决,加强农村基础设施建设,提高农业生产经营效率。


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