韩国农业机械化扶持政策的历史及进展
作者:李 莉 张宗毅   发布时间:2018-10-20   来源:中国农村研究网   浏览次数:92

【内容摘要】本文从韩国农业机械化发展历史、社会经济背景、相关法律法规、农机购置补贴政策、购机贷款贴息政策、培训措施和基础设施改造等方面系统阐述了韩国农业机械化发展与扶持政策,并对照比较了中国农业机械化发展相关扶持政策与措施,提出了对中国农业机械化发展促进政策的启示与建议。

【关键词】韩国;农业机械化;扶持政策;购机补贴;贷款贴息 

韩国在20世纪90年代末就基本实现了农业机械化,完成了传统农业向现代农业的转变,在这之前实施了长达30多年的农机购置补贴政策和金融支持政策,1999年完全停止农机购置补贴政策但继续延续金融支持政策,形成了完善的农机手培训制度,同时实施了大规模的基础设施改造。中国作为正处于传统农业向现代农业转变的关键时期,韩国的历史和经验与中国亦有诸多共同之处,有必要深入了解,借鉴其得失。

1韩国农业机械化发展背景与阶段

以韩国主要农作物水稻的耕地、插秧、收获、烘干和植保5个环节的机械化水平算数平均值代表韩国水稻综合机械化水平,以该数值为依据,可以将韩国农业机械化发展大致分为3个阶段,分别是起步阶段(1961—1980年)、飞速发展阶段(1981—2000年)、基本实现机械化阶段(2001年至今),具体见图1。

1.1起步阶段(1961—1980年)

韩国农业机械化的发展,始终伴随着农业劳动力的持续下降。在20世纪60年代,韩国经济较为落后,是一个传统的农业国家,农业人口占绝大多数。为了发展经济,韩国决定集中精力发展出口导向型产业。韩国由此推出一系列五年经济发展计划(EDPS)。EDPS从1962年开始持续了35年的时间,直到1996年第7个EDPS的完成。由于EDPS得到成功实施,工业部门对劳动力的需求显著上升,而工业部门的人均收入水平又显著高于传统农业,因而农民开始外流,离开农业劳动投身于出口导向型产业。1969年韩国农业劳动力占全社会劳动力总量的51.20%,至1980年下降为34.0%(图1)。

图1韩国1961—2014年农业机械保有量与农业人口比率变化趋势 

农业劳动力的快速下降,为农业机械化的发展带来了巨大机遇,水稻综合机械化水平从1961年几乎为0发展到1980年的10.79%。

同时这期间主要是以手扶式耕耘机(类似中国的微耕机)为主要农业机械,耕耘机的保有量从无到有,至1980年增长到22.47万台,而拖拉机和联合收割机分别只有0.27万台和0.12万台(图2)。

1.2飞速发展阶段(1981—2000年)

该阶段也是韩国经济飞速发展时期,1981年韩国GDP为762.41亿美元(汇率2016年现价,后同),亚洲金融危机爆发前1996年高达6034.13亿美元,金融危机爆发的1998年也有3764.82亿美元,2000年达到5616.33亿美元,这20年间GDP绝对值提高了4853.92亿美元,年均增长率达10.50%,步入发达国家行列。虽然前一个20年(1961—1980年)GDP年均增速高达16.04%,但由于起点低,GDP绝对值增量只有723.49亿美元(图3)。

经济的腾飞使得更多的农业劳动力转移到工业部门,这期间韩国农业劳动力占全社会劳动力总量的比例从34.00%下降到1980年的10.60%。也因此,农业机械化得到了较大发展,这20年间,水稻综合生产机械化水平从10.97%提高到86.50%(图1)。

同时,这期间的农业机械保有量特别是耕耘机得到了极大地发展,耕耘机保有量从1980年的22.47万台增加到2000年的93.92万台,拖拉机和联合收割机也分别从1980年的0.27万台增加到2000年的19.16万台和0.12万台增加到2000年的8.70万台(图2)。

1.3基本实现机械化阶段(2001年至今)

2001年至今,进入了一个基本实现机械化的阶段,水稻综合机械化水平从2000年的86.50%增长到2015年的97.80%,几乎达到极限(图1)。而随着农业劳动力的持续转移和农业劳动力的老龄化,韩国的农场平均规模快速扩大,适合超小规模农场的耕耘机保有量开始急剧下降,从2000年的最高峰93.92万台下降到2014年的60.09万台,适合规模农场的拖拉机保有量则从19.16万台增加到了27.73万台,联合收割机保有量从8.70万台下降到7.60万台(图2)。这期间,林果业、畜牧业和园艺生产机械化水平也得到了快速发展。

图2韩国1961—2014年农业机械保有量

图3韩国1961—2015年GDP 

2韩国农业机械化扶持相关法律法规

为了促进农业机械化的发展,韩国1978年出台了《农业机械化促进法》,从1972年期开始每5年制订一个五年农业机械化发展计划,同时还在《税收减少法律条例》《道路交通法》《兵役法》等法律中规定了有利于农业机械化发展的条例(表1)。 

表1韩国农业机械化主要相关法律法规 


3农机购置补贴与低息贷款政策

韩国开始发展农业机械化时,大多数农民买不起农机,他们需要财政支持,如政府补贴或贷款来购买所需的农机。韩国政府在1967年开始提供补贴和贷款计划。根据支持计划,农民和合作社若购买政府指定的农机便会领取补贴和贷款。补贴和贷款的数额将取决于购买农机的类型和农机是否将被合作使用。韩国的补贴和贷款服务由国家农业合作联盟(NACF)进行管理。NACF的农机贷款收取比商业银行低的利息,利率差由政府补贴。最开始NACF的年利率为10%,到20世纪90年代逐渐减少到4%~5%,到21世纪减少至3%。贷款的偿还期是4~7年。根据不同类型的农机可以适当地放宽偿还期限。

在20世纪60年代,韩国对喷雾器、水泵和自动耕耘机提供购买价格60%的补贴。20世纪60年代末期和70年代初期,农机补贴减少到40%,但提供25%~40%的贷款。在20世纪70年代中期,各类农民专业合作社开始兴起,如农机耕作中心和大、小农机小组等。韩国开始为农民合作社提供拖拉机、水稻插秧机和联合收割机,促使农民联合使用,提高农机的使用效率。这类合作社购买农机可获得40%补贴和60%的贷款。农民个人购买农机只享受1%的补贴和60%的贷款,这意味着剩余39%将由农户个人支付。

1981年开始为了促进水稻生产机械化,在每个村庄经营面积10hm2以内的建立农机小组,农机小组可以享受40%的农机购置补贴和60%的贷款政策。

该补贴政策在20世纪90年代发生了改变,对于合作社购买农机提供50%的补贴和40%的贷款;对于个人购买农机提供60%~90%的贷款。20世纪90年代,农业公司和水稻种植专业农户开始涌现。农业公司可以享受与合作社购买农机相同的支持政策。对于水稻种植专业户购买农机的补贴从1993年的30%增长到1996年的50%。

在一般情况下,补助减少,贷款就会相应的增加。1987年,财政资金支持的94%都是以贷款的形式支持购买农机。补贴是仅适用于联合使用的机械和用于旱地棉花种植的机械。尤其是,合作社对于联合使用的农机能享受50%的补贴和40%的贷款,只有10%是由合作社支付。然而,农民个人购买农机只能获得70%~90%的贷款。

1993—1997年韩国开始实施“半价供给”政策。在此政策下,50%的补贴资金约20亿韩元(100韩元约合0.60元人民币,2017)分配给了农机。这种特殊的援助计划由总统候选人在竞选活动提出来的。这种“半价供应”的政策在执行期间增加了许多农业机械的销售,特别是自动耕耘机和耕田机。然而,该政策在执行期间扭曲了市场的供给和需求,导致该政策停止后农业机械供应过剩,自动耕耘机和耕田机厂家都遭受了大幅度销量的下降,使得21世纪初韩国农机市场严重衰退。

补贴和贷款比率的调整取决于政府的预算,以补贴和贷款为基础的财政支持持续到1999年。为了符合WTO关于国内农业支持的规定,韩国于1999年后停止了农机购置补贴。但是贷款仍然可以由政府提供给机械制造商。1962—2006年,韩国共提供了11.48万亿韩元的财政支持,其中18.2%是补贴,其余为贷款。1962—1996年韩国政府农机财政扶持资金构成见表2。 

表2韩国1962—1996年农机财政扶持资金数量  单位:亿韩元


这些支持的资金来源有美国国际开发署、德国复兴信贷、亚洲开发银行以及负责经济合作的日本基金。对于支持韩国农业机械化发展的资金主要是从国外贷款而来,1971年从国际发展机构贷款了23亿韩元,1976年从德国机构贷款了27亿韩元。

4韩国农机培训与售后服务政策

4.1农机培训政策

韩国的农机事故调查表明,77.3%的事故和使用者的操作不当有关。为此,韩国政府规定农民在使用机械之前必须经过良好的培训,农用机械在每次使用前都应进行车况检查,这可以提高农机的使用效率并且减少与农机有关事故的概率。

同样的,在农机在操作之前,农机的用户应该在操作、维护和修理方面被合理的训练。培训计划应该与被培训者的角色相协调。

在韩国,在农机手培训的初期,培训因为预算的限制而不能被有效地执行,人员、机器和设备都不足。制造商给购买农机的农户提供为期3天的培训,包括操作、保养和维修。随着1969年韩国农业发展训练中心的建立,农户可以通过一系列由政府规定的条例来进行培训。一开始,韩国政府给超过19周岁身体健康的农户提供为期8周的培训计划。计划培训4周的拖拉机使用和4周的耕耘机、农用发动机和喷洒等设备的使用。培训项目后来在各个省均被改名为农民培训中心,为农民们提供4~6周的培训。在1972年,在全国建立了接近100个当地农民培训中心。这些中心主要为农户提供训练课程。1992—1996年,这些农民培训中心被扩建,并且现代化的设备也提高了训练课程的质量。

韩国目前提供3种水平的训练课程。最高水平的课程是由农村行政机构为教练和技工提供如何传授低水平的课程。中间水平的课程由省级政府机构为在机械化农耕组工作的乡村领导或者操作者提供。最终使用农机的农户在全国的乡镇或乡村农机中心培训。培训课程包括:操作、保养和维修,培训的时间和内容根据培训对象的类型而异。教育农民怎么操作机械已经变得尤为重要,因为这将有助于降低燃料消耗。

4.2农机售后服务政策

田间作业的不当可能会引起农机故障,而农忙时期的农机故障会给农户带来较大的经济损失。因此,及时有效的维修服务是最大限度地发挥农业机械效用所必需的。

韩国政府为了促进农业机械化更好的发展,要求农机供应商和制造商必须承担它们所售出农机的售后维修责任。生产国家供应机型的厂商必须保证在全国的每个县有一位经销商,经销商被要求库存45%易损零件。各村的维修店是最小的服务机构,能够进行简单修理。各村的维修店也非常重要,因为大多数需要修理的农机首先会被送到这里维修,如果无法维修则会被送到城镇。各村的维修店也被要求库存20%的易损零件。所有服务机构都被要求必须提供维修所需的设备和维修技师。

5对中国农业机械化扶持政策的启示

5.1二三产业的发展是农业机械化发展的第一推动力

人们普遍认为,农业机械化的发展是由于农业富余劳动力转移到其他产业所带动的。在韩国,农业机械化的基本功能是弥补农业劳动力转移到非农部门所导致的农业劳动力欠缺。没有农业人口减少的农业机械化是不能成功的,因为机械化无法与当时低成本的农村劳动力进行竞争。韩国的农业机械化取得成功,最关键的原因就是韩国非农部门的快速发展吸引大量农业劳动力流失到非农部门。

5.2应从提高农业机械利用率的角度进行差异化补贴

韩国对农机合作社、农机小组、规模经营农户给予高额的补贴,而给小规模农户较低的补贴,这种差异化补贴政策有利于提高农机装备利用率。

目前,中国农机购置补贴政策是对象无差异的补贴,普通农户只要申请都有很大机会获得购机补贴资金,而普通农户的农机使用效率远低于农机专业合作社和种粮大户、规模农场。因此,今后应考虑在补贴对象甄别程序设计科学合理,在不增加廉政风险前提下,适当提高农机专业合作社和规模家庭农场的补贴比例、降低普通小农户的补贴比例,以便更好地发挥补贴机具的作业效率。

5.3扶持政策过于单一

2004年以来,中国实施了农机购置补贴政策,补贴资金从2004年的7000万增加到2015年的237.5亿元,累计1400多亿元,农机购置补贴政策成为了全国性力度最大的农业机械化扶持政策,对中国农业机械化发展起到了巨大的促进作用。然而,目前一说到农业机械化扶持政策就几乎只有农机购置补贴政策。而韩国的农业机械化扶持政策丰富多样,包含农机购置补贴政策、贷款贴息政策、燃油免税政策、机手培训免费政策等系列政策,形成了一套组合,从不同角度促进了农业机械化的发展。今后应逐步丰富中国农业机械化扶持政策,避免政策过于单一导致政策边际效果越来越差。

5.4扶持政策应向绿箱政策方向发展

韩国1994年加入WTO,根据WTO条例的规定黄箱政策是予以限制的,这类补贴通常会对产出结构和农产品市场造成直接明显的扭曲性影响,因此1999年之后,韩国停止了所有的农机购置补贴,只留下农机贴息贷款政策来支持韩国农业机械化的发展。而农机购置补贴政策停止后,韩国的农机市场立即供求关系失衡,以前由于补贴导致的过剩需求消失,进而形成了过剩产能,同时由于长期补贴主要农业机械的利用率也不断降低。

中国在加入WTO时,签署的《农业协议》中规定中国农产品价格补贴、投资补贴和投入品补贴等黄箱政策补贴最高限定可达到农产品总产值的8.5%,然而目前中国黄箱政策补贴已接近微量允许上限,今后不可能有太大的上浮空间。为了避免重蹈韩国购机补贴扭曲国内市场供求关系的覆辙(目前部分产品供求关系已经扭曲),今后应扶持绿箱政策,如调整为扶持机耕道建设、农田平整、农机科研等方面。 


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