日本强化农业保护的经济与政治原因
作者:李勤昌 石雪   发布时间:2018-11-02   来源:中国农村研究网   浏览次数:86

【摘 要】日本长期对本国农业实行支持与保护政策,在全球多边农业谈判和双边自由贸易谈判中始终拒绝大幅降低农业保护水平。近年来,在多哈农业谈判受阻和世界经济萧条的背景下,日本政府又通过立法强化了农业保护。本文采用政治经济学的分析方法,在全面论述日本农业保护政策的基础上,着重分析了其经济背景和政治原因,基本结论为:日本顽固的农业保护政策有其深厚的政治经济背景,今后也难以发生根本性的改变。

【关键词】农业保护;经济原因;政治原因;利益集团;选举制度;

一、日本农业保护政策演进及其新发展

(一)明治初期至20世纪中期的农业保护政策

由于农业生产的天然弱质性和资源禀赋的天然不足,日本很早便开始实行农业保护政策。自明治维新起至20世纪中期,因为缺乏国际性的约束,日本政府可以随意地对农业提供支持与保护。1897年至1899年,政府先后制定了《蚕种检查法》、《肥料管理法》、《耕地整理法》等相关法律,为农业提供资金用于兴修农田水利设施,推广农业先进技术,使日本的农业得到了快速发展。在价格支持上,日本政府积极地采取农产品价格补贴政策;在边境措施上,日本政府对以大米为主的粮食实施进口管制。1905年,日本对稻米、小麦和大麦进口征收从价税,之后逐渐演变为永久性关税制度。到1911年,小麦和大麦的进口关税提高到了20%,1913年稻米的进口关税提高到了23%。

(二)多哈回合之前的农业保护政策

由于关贸总协定成立之初没有对农产品贸易制定专门的管制制度,1955年日本加入关贸总协定后,仍然对农产品贸易进行保护性管制,而1961年制定的《农业基本法》,则为日本政府实施农业国内支持和边境保护措施提供了法律依据。当时,日本政府依据该法对不同农产品的价格进行了调整,目标是提高农产品价格,缩小工农之间的收入差距。至乌拉圭回合《农业协定》达成之前,日本每年对农业给予的财政补贴一直维持在400亿美元左右,高出美国约8倍。同时,日本政府还通过高关税和进口限额制度限制农产品的进口。

1986年,日本参加了历时7年多的乌拉圭回合农业谈判。日本面对美欧等贸易伙伴的强大压力,被迫签署了《农业协定》,承诺对国内农产品制度进行改革,除大米外的其他农产品的非关税措施均转化为配额关税制度。1995年1月1日乌拉圭回合《农业协定》正式实施后,日本为履行承诺的义务,对农业政策进行了一些调整。1999年,日本颁布了《食品、农业、农村基本法》(以下简称《新基本法》),取代了1961年的《农业基本法》,为日本农业保护政策提供了新的法律依据。《新基本法》对旧农业基本法做了大幅调整,一是为了与国际规则接轨和缓解国内外压力,二是旨在将市场机制引入农业中,让农民在市场机制下获得更高的利益。重要的举措包括:国内支持方面,日本政府将过去用于生产补贴的部分资金转向农业公共服务、基础设施建设等“绿箱”措施,在“黄箱”政策范围内,仍通过进口加价以及提高本国批发价的方式,使国内农产品价格远高于进口平均价格,从而保护本国农户的利益。据OECD统计,2006~2008年,日本的农业支持总量估计(TSE)1平均占GDP的1.1%,在OECD国家中是最高的。在市场准入方面,日本承诺对农作物实行关税配额制度,但大米除外,调整后的农产品总体关税水平在OECD国家中仍然是最高的。

(三)多哈回合谈判期间的农业保护政策

日本大多数农产品尤其是大米缺乏国际竞争力。2011年,日本大米的自给率虽然达到了96%,但却是在政府高价收购“托市”政策下实现的,根本经不起国外的冲击。因此,日本的农户一直强烈反对农产品贸易自由化。为了保障农业利益集团的利益,保护弱势农业,日本在多哈回合农业谈判中打出灵活性和农业多样性共存理念的招牌,拒绝大幅降低既有的农业支持与保护水平,成为多哈回合多边农业谈判的绊脚石。

在农业谈判中,日本与韩国、瑞士、挪威、以色列等农产品净进口国组成十国集团(G10),反对大幅度削减关税和设定关税上限,其目的就是为了维持大米等农产品进口的高关税。当时,日本主要农产品的进口关税是大米为778%,黄油为482%,杂豆为330%,花生为593%,而魔芋更是高达1705%。一旦大幅削减这些产品的进口关税,其国内生产就难以为继。为此,日本伙同十国集团主张按照总产品项数10%~15%的比例选定敏感产品予以保护,遭到了美国、巴西、澳大利亚等成员的反对。在2008年7月的会议上,日本等国虽然把敏感产品项数的比例让步为8%,但是由于大多数国家的强烈反对,最后不得不接受了6%的方案。未来如果这一方案达成最后协议,日本的许多农产品将无法通过高关税获得保护。在国内支持方面,包括日本在内的G10与欧盟主张采用乌拉圭模式来削减,并保留绿箱、蓝箱和黄箱的政策分类,改善绿箱政策,国内支持逐步减让,具有灵活性,并且要考虑到非贸易关注问题。考虑到本国的粮食安全,日本强调希望纠正农产品进出口国权利义务不平衡问题。当时,日本还与瑞士联合提出了“为防止出口限制政策的滥用,应事先与进口国商讨”的主张。日本强调,乌拉圭回合签署的农业协定在出口补贴、出口限制、出口税等出口方面的规范限制比较宽松,不像进口规范那样严格,因此,在进口关税和进口限制已逐步开始削减和放宽的情况下,出口关税和出口限制也应该逐步削减和放宽。

另外,为了应对主要农产品出口国大幅削减关税的主张,日本在多哈回合谈判之初就提出了“农业多功能性”的理念。所谓农业多功能性,就是强调农业不单单包括商品生产的功能,还包括粮食安全、生态环境保护和文化传承等功能,如水稻具有防止洪水、净化空气以及改善环境等功能。日本强调,仅靠比较优势理论和市场机制不能完全实现农业多功能性的价值,必须考虑这类非贸易关注问题。同时,为了保障粮食安全和国家稳定,要保证本国的粮食自给率,有必要维持合理的边境措施与国内支持措施。

(四)FTA/EPA谈判中的农业保护政策

对于FTA/EPA有关农林水产品方面的谈判,日本政府也一直坚持农业保护政策。2004年6月10日,日本农林水产省颁布了《在EPA/FTA谈判中处理农林水产品的基本方针》,表明日本在与其他国家进行FTA/EPA谈判时,除了要积极推进该谈判外,更要注重食品安全和农林水产业的多功能性方面的问题。另外,为了确保各个品目的灵活性,需要将依靠关税配额、进口配额和关税来保护的品目设定为例外项目,设定废除关税的起止时间,对于两国之间的敏感产品,若由于进口的增加不利于一国国内的生产时,则该国可以按照WTO的减让税率或实际税率来提高该产品的关税。同时,要明确规定原产地规则,要求对方国家废除关税以及开放市场,以扩大日本农林水产品出口的机会。从日本与13个国家已经签署并生效的EPA来看,其贸易自由化率最低为84.4%,最高为88.8%,都低于其他国家的水平,这主要是由于日本将大米等主要农产品一直作为关税减让例外导致的。

(五)农业保护政策的新发展

多哈回合因农业谈判受阻而中断以后,在世界各国把主要精力转向应对金融危机的情况下,日本借机抓紧了农业保护制度的调整,其主要特征仍是强化农业保护。根据WTO第WT/TPR/G/276号日本贸易政策审议报告,2010年3月,日本政府颁布《新食品、农业、农村地区基本方案》,其目标是将粮食自给率从2008年的41%提高到2020年的50%,并通过农民、食品加工者以及消费者共同努力复兴农村经济。为此,日本政府出台了一系列政策,实施收入补助的直接支付计划,建立能够满足消费者需要的质量安全可靠的食品生产系统。其中,2010年开始实施的大米直接支付计划试点,通过对农民提供收入补贴来抵消大米生产成本上升和农场交货价格下降带来的损失。2011年,该计划的补助对象又扩展到了生产小麦、大麦、土豆、荞麦、油菜籽、甜菜和大豆等产品的农民。为实现上述基本方案的目标,2011年10月日本政府又颁布了《关于振兴日本食品、农业、林业和渔业的基本政策和实行方针》。这些政策调整非但没有大幅削减原来的农业保护水平,在某些领域反而强化了保护水平。

日本的农业保护政策主要体现在边境措施和国内支持两个方面。WTO第G/AG/N/JPN/174号日本贸易政策审议报告显示,在边境措施方面,日本目前主要通过以下4种手段对进口农产品实施限制。一是关税。2009年,日本虽然在农产品关税方面全部履行了乌拉圭回合的承诺,但农产品的平均实施关税税率仍然很高,少数产品最惠国实施关税税率仍高达进口值的数倍。二是关税配额(TRQ)。2011年,日本的18类关税配额中共包括175个关税细目,为保护一些敏感农产品,对配额内的进口农产品适用较低的税率,对配额外的进口农产品则适用非常高的税率。从2009年起,配额内的商品基本上由国营企业垄断经营,如大米、小麦和大麦由农林水产省进口,烟叶由日本烟草公司进口,奶制品则由日本农业和畜牧业有限公司进口。三是同步买卖制度(SBS)。根据《农业协定》下的关税配额安排,日本可以通过同步买卖制度履行配额下谷物最低进口量承诺。在该制度下,日本的终端用户可以事先就谷物的价格、产地和品质与贸易公司进行沟通,随后再向农业部递交出价,如果递出的价格低于国际市场价格,购买计划便会落空。更值得注意的是,尽管日本履行了最低进口量承诺,但为了避免国内谷物生产者受到冲击,直接将进口的谷物援助给了其他国家。据WTO第G/AG/N/JPN/160号和第172号日本贸易政策审议报告,2008年、2009年,日本在最低进口量义务下分别购买了1亿多美元和2亿多美元的谷物,转赠给了最不发达国家和粮食净进口发展中国家。据世界粮食计划署统计,2009~2010年,日本捐赠出去的大米就分别有16.78万吨和13.6万吨,2011年进口的10万吨大米也全部作为粮食援助捐赠出去。四是特别保障措施(SSG)。2010~2012年,日本实施了多项特别保障措施,保护了大米、淀粉、芸豆、菊粉、牛奶、酸奶、魔芋、面粉和根茎类产品的国内生产。

根据2013年1月15日WTO发布的日本贸易政策审议报告,日本政府仍然通过高水平的关税和关税配额对进口农产品实行限制,通过收入支持和生产控制计划对农产品生产提供巨额补贴。根据表1的统计,2011年日本农产品算术平均最惠国实施税率为23.3%,虽不及G10集团其他成员,但却高于欧盟的13.9%和美国的5.0%,而税率为50%以上的农产品占到总产品的5.9%。从具体农产品方面看,日本谷物及加工品的关税税率高达827%,这一数字约为以色列和瑞士的3倍、欧盟的5倍、美国的15倍。另外,乳制品、油籽及食用油、蔬菜水果以及其他农产品的关税税率也都远远高于其他国家的关税水平。

表1 日本与部分WTO成员2011年农产品最惠国实施关税税率比较

 

在国内支持方面,根据WTO第G/SCM/N/220/JPN号日本贸易政策审议报告,日本政府从2011年起对牛肉和猪肉实施有管理的价格支持。该计划支持畜牧业公司在牛肉和猪肉价格跌至管理价格时从市场中买入牛肉和猪肉当做存货,在价格高于管理价格时在市场上卖出存货,以此来平抑国内牛肉和猪肉价格。这一方面保护了畜牧业,使其不受价格波动的冲击,另一方面也有利于消费者,稳定了其价格预期。其次,从2008年第二季度开始,每当牛犊的价格低于保证价格时,日本政府就按照饲养牛犊的数量向农民提供补贴,2011年每头黑牛犊的保证价格为3886.14美元。另外,日本政府还对大米实行供需调节管理,一方面实施生产补贴以维持一定的自给率,另一方面通过调控补贴水平对大米产量上限进行管制,其目的是维持大米价格,保证稻米农民收入稳定。2008年,日本大米的生产补贴为3.13亿美元,糖类5.19亿美元,淀粉0.67亿美元,奶制品4.53亿美元,蔬菜1.36亿美元。

根据OECD的统计,2010年,日本“生产者支持估计值(PSE)”和“消费者支持估计值(CSE)”分别占农业生产者生产收入的50%和42%,大大高于OECD各成员18%和8%的平均水平;1生产者名义支持系数(NACp)和消费者名义支持系数(NACc)分别为2.0和1.71,明显高于OECD各成员平均的1.22和1.08;生产者名义保护系数(NPCp)为1.83,即生产者的获得价格是边境价格的1.83倍。1

2013年7月日本正式参加TPP谈判。面对国外谈判对手和国内农业保护呼声的双重压力,日本一方面不得不提出有限的自由化目标,另一方面又不能彻底放弃农业保护政策。据日本每日新闻2013年8月31日报道,在TPP谈判的文莱会议上,日本提出的自由化率只有80%,远远低于新加坡等国提出的100%自由化率要求,其主要原因又是日本把大米、小麦、牛肉和猪肉、乳制品和砂糖等主要农产品作为关税减让“未定”项目导致的。从总体情况看,在日本的9018个关税税目中,有939个税目一直没有削减关税,其中有834个是农产品,包括586个税目的前述5项重要农产品。有学者估算,日本要想达到90%的自由化率又维持5项重要农产品关税率不变,则需要将95个税目的矿产品的关税削减为零,如还要提高自由化率,5项重要农产品的关税也要削减,这对日本政府来说压力巨大,很难对此作出让步。

二、日本坚持与强化农业保护的经济原因

日本坚持与强化对本国农业保护的原因之一在于其农业的脆弱性,这种脆弱性主要表现如下。

(一)低水平的粮食自给率仍在逐年下降

二战后,日本的粮食自给率一直较低,1955年经济开始高速增长后,粮食自给率更是持续走低,不得不增加进口量来满足国内不断增长的粮食需求。2010年,日本谷物自给率在发达国家中是最低的(见图1)。1980~2012年,日本的谷物自给率从33%下降到27%,其中主食用谷物自给率由69%下降到59%,供给热量自给率从53%下降到39%(详见表2)。

图1 2010年主要发达国家谷物自给率状况单位:%

表2 1980~2012年日本粮食自给率状况

 

(二)农业生产要素不断减少,产值逐年递减

首先是农户和农业人口连年减少,农业生产后继无人。尽管日本政府长期推行农业扶持政策,但农户和农业人口仍在逐年减少,农业人口老龄化日益突出。据日本2013年统计年鉴统计,1995年日本共有农户265.1万户,到2010年只剩下163.1万户,减少了38%。另据联合国粮农组织2013年统计年鉴统计,日本农业就业人口占总就业人口比例从2000年的3.8%下降到2012年的2.1%,仅2010到2012年3年间就减少了9万多人。此外,农村青壮年劳动力由于农业的弱质性而不断向城市转移以寻求更高的回报,使得日本农业人口老龄化问题日益严重。2010年,60岁以上的农业就业人口占农业就业总人口比例高达74%,2012年又进一步上升到75%(见表3)。

表3 2010~2012年日本农业就业人口年龄结构分布

 


其次是耕地不断减少,利用率下降。日本山陵多,平原少,耕地面积本来就很少。而且,由于工业化和城市化进程不断加快,耕地资源被不断侵占。据日本农林水产省统计,日本耕地面积1961年约为608.6万公顷,此后不断减少,到2011年已减少到456.1万公顷(见图2)。由于农村劳动力不足,耕地利用率也在不断下降。1985年,日本的耕地利用率为105.1%,1994年下降为99.3%,2011年进一步下降为91.9%。


 

图2 1961~2011年日本耕地面积变化单位:千公顷

由于主要农业生产要素条件不断恶化,日本农业生产额逐年递减,占GDP的比重持续下降。如图3所示,日本农业GDP自1985年达到116295亿日元最高点后,一直呈递减趋势,2010年为81214亿日元,占GDP的1.7%。

图3 1975~2010年日本农业GDP变化单位:亿日元

(三)主要农产品依赖进口,农产品贸易连年逆差

如前文所述,日本大多数农产品的自给率都很低。据日本农林水产省统计,2012年,按热量指标计算的农产品自给率为39%,其中谷物为27%(只有大米为96%,小麦只为12%),豆类为10%,蔬菜为78%,水果为38%,肉类为55%,砂糖类为28%,油脂类为13%。现在,日本已经是世界上最大的谷物进口国,2012年谷物进口量达到2604.5万吨。从日本农产品进口额看,2011年为789亿美元,仅次于美国。

农业生产天然禀赋不足使得日本的主要农产品需要长期大量进口,能够出口的品种有限,反映在贸易上则为长期的巨额逆差,并且规模不断增大,这是日本农产品贸易的最大特点。2011年,日本农产品的进口总额比1995年增加46%,逆差额也几乎同比例增加(参见图4)。


 

图4 日本1995~2011年农产品进出口情况单位:亿美元

从进口商品构成看,联合国粮农组织数据库数据显示,1980年到2010年间,日本的肉类(猪肉、牛肉、鸡肉)、油籽、香蕉和原料橡胶进口量长期处于不断增加状态,而玉米、小麦和大豆的进口量则长期保持稳定的大量进口状态。这既反映了日本农业的特点,也体现了居民饮食结构变化的特征。从贸易额看,肉类、谷物(玉米、小麦)和大豆是占比最大的3类产品。其中,肉类进口量不断增加,一方面反映了日本居民饮食结构的改变,另一方面也反映了日本肉类生产的比较劣势;玉米、小麦和大豆长期大量进口反映了日本土地密集型农产品的生产劣势,与其土地资源紧缺相对应。值得注意的是,日本大米的进口量在几十年间一直排在二十位以外,这主要是因为在粮食生产方面,日本的农户长期以种植大米为主,政府一方面对大米种植提供生产支持,另一方面提供数倍的高关税保护。

(四)国内农业生产经不起贸易自由化的冲击

在与澳大利亚等农产品净出口国的FTA/TPP谈判中,日本国内就一直担忧农产品贸易自由化的冲击,在正式参加TPP谈判以后,这种担忧越发加重了。来自东京大学、静冈大学、福井大学等高等学府的部分教授甚至组成了反谈判团体,主张日本退出TPP协定谈判。他们对日本参加TPP协议对日本农业的负面影响进行估算,结果显示,参加TPP协议将会对日本农业造成巨大的负面影响。具体地,日本的总体农产品产值将同比减少26.1%,农业净收入将减少13.9%。加上对其他产业的负面影响,全部损失金额约为11.7万亿日元。其中,北海道将损失约1.25万亿日元,冲绳将损失约3836亿日元,鹿儿岛将损失3093亿日元。参加TPP后,日本的畜牧业和甘蔗业将受到毁灭性的打击。

该团体还以各个都道府县为单位,对日本参加TPP协定给大米、麦类、牛奶、其他乳制品等9种农产品的生产和农民收入带来的影响进行了测算。测算结果表明,如果日本参加TPP协议,日本农产品产值将减少25000亿日元,农业净收入总额将减少4081亿日元。其中,富山县农业产值将减少327亿日元(减少43.8%),福井县将减少212亿日元(减少41.2%),北海道将减少4642亿日元(减少40.3%)。

正是由于上述原因,日本为本国的农产品尤其是大米设定了很高的关税,以保护本国的农业生产和粮食安全,导致其主要农产品的进口关税远高于世界的平均水平。乌拉圭回合后,日本农产品关税虽然有所降低,但总体水平仍然很高。WTO与联合国贸发会共同编制的2012年全球关税报告显示,2011年日本农产品的平均关税为23.3%,大大高于美国的5.0%和欧盟的13.9%。而且,日本实施高关税的农产品也非常多。2011年,日本关税超过100%的农产品比例达到5.1%,而美国仅为0.5%,欧盟为1.2%;日本谷物的平均关税为68.3%,个别品种的关税高达827%,居全球之首。

三、日本强化农业保护的政治原因

日本在工业品贸易上一直是自由贸易的倡导者并从中获得了巨大利益,但在农产品贸易上却推行完全相反的政策,成为农产品贸易自由化的绊脚石。这一做法需要从日本的制度结构与利益集团的政治互动中寻找答案。

(一)日本国会的贸易政策决策行为

国会是日本的立法机构,国会议员提出的法案需要国会审议并最终决定是否形成立法。国会议员提出的法案受个人偏好、选民偏好和利益集团偏好的影响,这与典型民主国家立法的形成过程基本一致。格罗斯曼和赫尔鲁曼提出的“保护待售模型”指出,在政治市场上,政治家追求的是自身利益最大化。就一般情况而言,国会议员的政策选择首先考虑的是再次当选的可能性,而利益集团则将政治献金当作换取利己贸易政策的投资和影响贸易政策制定的手段。因此,议员的个人偏好、利益集团政治献金和广大选民的利益诉求的均衡点即为最终的贸易政策。

日本国会由众议院和参议院组成,其中,众议院480个席位,参议院242个席位,由选民选举产生。目前,日本国会选举采取的是小选举区与比例代表区并立制。根据日本选区都市程度分析,在第41届到第44届选举中,农村100个选区中自民党长期占有75个左右的席位,这意味着它的当选率高达75%,是自民党多年来选举成功的原因之一。民主党在城市选区的支持率虽然稍高一些,但由于城市居民选举的参与率低于农村,城市规模越大参与率越低,再加上农村选区占总选区近6成,因此民主党在选举中常常失利。近些年来,随着农村人口不断向城市迁移,农村人口虽然越来越少,但由于农村和城市的议员都有固定的名额分配,农村选区的议员名额一直没有发生多大的变化。这种制度安排方便了农村选民的“集体行动”,保证了“得意”的议员成功当选,为这些议员日后以倾向性农业政策作为回报奠定了基础。在日本,候选议员对粮食价格尤其是米价对选举的影响也了如指掌。游国龙与尚会鹏的研究指出,自民党在稻米产量高的地区得票率较高,一个重要原因就是自民党一直通过国内支持和边境保护维护稻米的价格。在此,投票和农业保护政策实现了很好的交换。

日本一直实行以“后援会”为中心的选举制度,拥有强有力的后援团是候选人当选的重要因素之一。日本的议员候选人都有自己的后援会,这些后援会绝大多数都在候选者自己的家乡,由候选人的家族、近邻或行业工会等负责召集,为候选人筹集政治资金和拉选票。反过来,候选议员则要处处为后援会的成员利益考虑,在经济政策制定过程中为其争得最大利益。后援会现已遍布日本的农村和城市,但随着城市规模不断扩大,城市里后援会成员越来越少,而农村的后援会成员则较多,对议员当选影响重大。因此,各党派候选人十分重视农村的后援会,在选举时和当选后也相应地为农民争取利益。

(二)日本经济产业省、农林水产省官员的贸易政策决策行为

日本贸易政策一般由经济产业省的有关局提交法案,在经济产业省审查和组织讨论的同时,接受有关省厅次官会议的审查,若需征求民间意见,则需要送至经济产业省进出口贸易审议会审议。草案确定后由经济产业省大臣交至内阁阁僚会议,若审议通过就颁布法令或交由国会审议后立法。进出口贸易审议会都由企业代表和农协代表参加,各利益集团在审议会表达他们的诉求,从而直接影响经济产业省官员的贸易决策行为。农林水产省对农业贸易政策的制定发挥着至关重要的影响,其在很大程度上考虑利益集团的要求,对农产品的供应和价格进行调整,并以提供信息和政策方案的形式直接影响内阁的决策。

(三)农业利益集团对日本农业保护制度的政治影响

利益集团是影响日本贸易政策的重要因素之一。日本最大的农业利益集团当属农业协同组合,简称“农协”。农协是日本人数最多的一体化非政府组织,几乎所有的日本农民都加入了该组织。农协金字塔式的组织结构将基层农协与上层农协紧密连接,保证了农协严密、规范、有效率地运转。农协的经济实力雄厚,发展领域广泛,服务网络不仅包括农业,也包括金融、保险、教育等非农领域,对日本农业政策发挥着重要的影响。

日本农业利益集团常常与议员及农业官员保持着互惠互利的关系。农业利益集团推举代表其利益的“农林族议员”,1并与其经常往来,协调关系。为了获得农业行政官僚的支持,农业利益集团允诺这些行政官僚退休后可以在相关组织中担任要职。由此,以日本农协为代表的农业利益集团、农林族议员和农林水产省行政官僚形成了一个强有力的“铁三角”关系,农林族议员可以从农协手中获得政治献金和选票从而连任,农业行政官僚可以在退休后继续担当要职,而农业利益集团则可以在政府的“金刚罩”下获得利益。

农协对日本农业政策的强大影响力可以从其抵制日本在TPP谈判中削减农产品关税活动中得以体现。农协首先组织会员打造反对声势。在菅直人内阁宣布有意加入TPP谈判时,农协便开始组织反对加入TPP的游行和大型集会,如2010年11月10日在东京组织的3000人集会并通过了《坚决阻止参加TPP谈判》的特别决议、2010年12月14日的“反对参加TPP、保卫日本食品的岛根县大会”、1120万人联署反对日本加入TPP的签名活动等。农协还加强了对地方议员及政府的游说活动,使日本47个都道府县中的39个议会通过了“反对TPP”或“应慎重应对TPP”的意见书。农协还积极推动农林族议员以及农村选区议员对内阁施加影响,使得日本自民党超过3/4的国会议员以及一部分民主党议员联名反对日本加入TPP谈判。最终前首相野田佳彦不得不做出政治决断,对国民表明将会在谈判中慎重考虑农业问题,在实际谈判中提出了非常保守的自由化率和对农产品关税削减“待定”的谈判主张。这些均表明日本农业利益集团对政府农业政策的强大影响力。

四、结论

本文在对日本农业保护制度经济背景分析基础上,重点对日本国会、农业行政官僚和农业利益集团在制定农业相关法律和政策过程中的相互作用关系进行了剖析,从政治上分析了日本农业保护政策产生的深刻原因,得出以下基本结论:

1.日本人均耕地有限,除大米外,其他粮食产品自给率在OECD国家中最低,常年需要大量进口。农业生产的天然弱质性导致年轻农业劳动力向城市转移,使得日本目前的农业人口老龄化严重,进一步加剧了日本农业的比较劣势。日本农业长期依靠政府提供财政支持和边境保护得以维持,如果大幅削减农业补贴和边境保护,日本的农业将面临国外农产品的严重冲击,农业将大幅萎缩。这是日本政府不敢轻易对农业政策进行改革的经济根源。

2.日本的立法和行政分权制度为其农业保护制度提供了坚实的政治基础。日本的农业生产总值占GDP比重只有1.2%左右,农业就业人口占总就业人口比重不足3.7%,但仅2009年向WTO通报的AMS1就达到58.4亿美元,占其财政支出的0.6%,支持的绝对值在发达国家中排名第三。对于农业这样一个弱小产业,日本政府却长期牺牲广大消费者的利益,一直对其进行支持和保护,其中的原因只能够从日本的政治制度中寻找。在日本的政治制度中,农业利益集团通过游说可以对国会议员和相关行政官员有效地施加影响,使农业立法和行政规章充分体现他们的利益,这是日本长期对农业提供大量财政支持和高水平边境保护的根本原因,也是日本谈判代表在历次全球多边农业谈判中无法承诺大幅削减关税的根本原因。

3.只要日本的农业经济状况和政治制度不发生根本性改变,日本当前的高水平农业支持和保护制度就不会发生根本性改变。从大多数工业化国家农业发展的经验看,农业资源总体上是趋于恶化而少有改进的。日本也是如此,其农业生产要素严重匮乏,农业生产条件日趋恶化。更值得注意的是,2006年起至今日本内阁更换了7任首相,这种首相与执政党的频繁转换使得日本难以制定长期的农业改革方案,涉及多方面利益的农业支持与保护政策的根本性调整在短期内难以实现。

上述结论的意义是:第一,日本出于政治经济考虑,在WTO农业谈判以及中日韩FTA、TPP等自由贸易协定的谈判中都不会轻易承诺大幅削减农业支持与保护,这一方面为农产品国际贸易进一步自由化增加了难度,另一方面也为中国在农业谈判中争取利益提供了谈判砝码;第二,日本大多数农产品对国际市场的高度依赖性将会长期存在,这为中国农产品出口提供了现实的市场。


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