中共河南省委办公厅河南省人民政府办公厅关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见
作者:中共河南省委办公厅 河南省人民政府办公厅   发布时间:2018-11-04   来源:河南省农业厅网站   浏览次数:75

豫办【2017】42号

为认真贯彻落实《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见〉的通知》(中办发﹝2016﹞67号)精神,正确运用农村土地所有权、承包权、经营权分置(以下简称“三权分置”)理论指导改革实践,不断探索和丰富 “三权分置”具体实现形式,现结合我省实际,制定本实施意见。

一、总体要求

(一)指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神,深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,牢固树立新发展理念,认真落实党中央、国务院决策部署和省十次党代会要求,围绕正确处理农民和土地关系这一改革主线,科学界定“三权”内涵、权利边界及相互关系,逐步建立规范高效的“三权”运行机制,不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度,优化土地资源配置,培育新型经营主体,促进适度规模经营发展,进一步巩固和完善农村基本经营制度,为发展现代农业、增加农民收入、建设社会主义新农村提供坚实保障。

(二)目标任务。有序实施“三权分置”,尊重农民意愿,守住政策底线,坚持循序渐进、因地制宜, 2020年年底前,基本完成相关改革工作任务,探索总结出适合我省不同区域的“三权分置”具体实现路径和办法。落实集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权,农村土地“三权”的各自功能和整体效用得到充分发挥,逐步形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。

二、准确把握“三权”权能

(一)始终坚持农村土地集体所有权的根本地位。农村土地农民集体所有,是农村基本经营制度的根本,必须得到充分体现和保障,不能虚置。土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。农民集体是土地集体所有权的权利主体,在完善“三权分置”办法过程中,要充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能,发挥土地集体所有的优势和作用。农民集体有权依法发包集体土地,任何组织和个人不得非法干预;有权因自然灾害严重毁损等特殊情形依法调整承包地;有权对承包农户和经营主体使用承包地进行监督,并采取措施防止和纠正长期抛荒、毁损土地、非法改变土地用途等行为。承包农户转让土地承包权的,应在本集体经济组织内进行,并经农民集体同意;流转土地经营权的,须向农民集体书面备案。集体土地被征收的,农民集体有权就征地补偿安置方案等提出意见并依法获得补偿。通过建立健全集体经济组织民主议事机制,切实保障集体成员的知情权、决策权、监督权,确保农民集体有效行使集体土地所有权,防止少数人私相授受、谋取私利。 

(二)严格保护农户承包权。农户享有土地承包权是农村基本经营制度的基础,要稳定现有土地承包关系并保持长久不变。土地承包权人对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利。农村集体土地由作为本集体经济组织成员的农民家庭承包,不论经营权如何流转,集体土地承包权都属于农民家庭。任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位,都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权。在完善“三权分置”办法过程中,要充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能。承包农户有权占有、使用承包地,依法依规建设必要的农业生产、附属、配套设施,自主组织生产经营和处置产品并获得收益;有权通过转让、互换、出租(转包)、入股或其他方式流转承包地并获得收益,任何组织和个人不得强迫或限制其流转土地;有权依法依规就承包土地经营权设定抵押、自愿有偿退出承包地,具备条件的可以因保护承包地获得相关补贴。承包土地被征收的,承包农户有权依法获得相应补偿,符合条件的有权获得社会保障费用等。不得违法调整农户承包地,不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。 

(三)加快放活土地经营权。赋予经营主体更有保障的土地经营权,是完善农村基本经营制度的关键。土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利。在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下,平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权,保障其有稳定的经营预期。在完善“三权分置”办法过程中,要依法维护经营主体从事农业生产所需的各项权利,使土地资源得到更有效合理的利用。经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益,经承包农户同意,可依法依规改良土壤、提升地力,建设农业生产、附属、配套设施,并依照流转合同约定获得合理补偿;有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地。经营主体再流转土地经营权或依法依规设定抵押,须经承包农户或其委托代理人书面同意,并向农民集体书面备案。流转土地被征收的,地上附着物及青苗补偿费应按照流转合同约定确定其归属。承包农户流转出土地经营权的,不应妨碍经营主体行使合法权利。加强对土地经营权的保护,引导土地经营权流向种田能手和新型经营主体。支持新型经营主体提升地力、改善农业生产条件、依法依规开展土地经营权抵押融资。鼓励采用土地股份合作、土地托管、代耕代种等多种经营方式,探索更多放活土地经营权的有效途径。 

(四)逐步完善“三权”关系。农村土地集体所有权是土地承包权的前提,农户享有承包经营权是集体所有权的具体实现形式。农户的土地承包经营权可以派生出土地承包权和土地经营权,承包农户可以依法、自愿、有偿流转承包土地的经营权。通过行使集体所有权,控制和约束不规范行使其他权利的行为;土地流转不能影响农户承包地的权益;通过放活土地经营权,实现土地资源的优化配置,促进规模经营和现代农业发展。支持在实践中积极探索农民集体依法依规行使集体所有权、监督承包农户和经营主体规范利用土地等的具体形式。鼓励在理论上深入研究农民集体和承包农户在承包土地上、承包农户和经营主体在土地流转中的权利边界及相互权利关系等问题。通过实践探索和理论创新,逐步完善“三权”关系,为实施“三权分置”提供有力支撑。 

三、推动“三权分置”有序实施

(一)扎实做好农村土地确权登记颁证工作

1.全面完成集体土地所有权确权登记颁证工作。依法依规确定权属,强化农村集体土地所有权确权登记成果的应用,进一步完善相关政策,妥善处理和解决留存的土地权属问题,切实保护农民的集体土地权益。坚持和完善土地用途管制制度,加强农用地用途检查,坚决查处以租代征进行非农建设等违法违规行为。2017年全面完成省、市、县三级土地整治规划编制工作。力争用3年时间完成粮食生产功能区和重要农产品保护区划定工作。

2.加快推进农村承包地确权登记颁证工作。在完成新版农村土地承包经营权证书颁发、实现应发尽发的基础上,督导各地妥善解决疑难遗留问题,尽早开展自查验收工作,适时组织专家开展全省抽验。高质量做好档案整理、数据库成果汇交、成果转化应用等工作,2017年年底前基本完成农村承包地确权登记颁证工作任务,确保家庭承包土地四至清楚、面积准确、簿证一致、账地相符,农民群众认可,经得起历史检验。整合资源,统一规划,到2020年逐步实现数据共享和成果应用示范,形成承包合同网签管理系统,进一步健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的土地承包经营权登记制度。做好与不动产登记制度的衔接工作,确保到2020年农村土地承包经营权确权登记颁证成果实现资源共享。(责任单位:省国土资源厅、省发展改革委、省农业厅、省委农办、省财政厅、省档案局、省林业厅等)

(二)大力培育新型农业经营主体

1.加快构建政策体系。认真贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅印发<关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见>的通知》(中办发﹝2017﹞38号)精神,完善财政税收政策,加强基础设施建设,改善金融信贷服务,扩大保险支持范围,鼓励拓展营销市场,支持人才培养引进,加快建立健全支持新型农业经营主体发展政策体系,不断提升新型农业经营主体适应市场和带动农民增收致富的能力。

2.培育壮大新型农业经营主体。促进规范发展,鼓励农户家庭农场使用规范的生产记录和财务收支记录,提升标准化生产和经营管理水平。引导农民合作社依照章程加强民主管理和民主监督,发挥成员积极性,共同办好合作社。鼓励龙头企业通过兼并重组建立现代企业制度,加大科技创新,优化产品结构,强化品牌建设,提升农产品质量安全水平和市场竞争力。鼓励各类社会化服务组织按照生产作业标准和服务标准,提高服务质量水平。深入推进示范家庭农场、农民合作社示范社、农业产业化示范基地、农业示范服务组织、“一村一品”示范村镇建设,发挥示范带动作用。支持融合发展,积极发展生产、供销、信用“三位一体”综合合作,依法组建农民合作社联合社。鼓励家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等联合与合作,积极培育“龙头企业+农民合作社+农户”等农业产业化联合体,鼓励建立产业协会和产业联盟,实现合理分工、互利共赢。完善利益分享机制,推广“保底收益+按股分红”等模式,完善订单带动、利润返还、股份合作等新型农业经营主体与农户的利益联结机制,让农民成为现代农业发展的参与者、受益者。在贫困地区,充分利用产业政策,扶持发展一批农民合作社,探索“股权到户、收益到户”的产业扶贫路径。提升规模经营水平,支持新型农业经营主体带动普通农户连片种植、规模饲养,并提供专业服务和生产托管等全程化服务,提升农业服务规模水平。引导新型农业经营主体集群集聚发展,参与粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、特色农产品优势区以及国家现代农业产业园、农业科技园等建设,促进农业专业化布局、规模化生产。以培育新型农业经营主体为抓手,综合施策,加快形成优质小麦、优质花生、优质果蔬、优质草畜、优质水稻、优质禽蛋、优质乳品、优质肉品等现代农业产业体系、现代农业生产体系和现代农业经营体系。(责任单位:省委农办、省农业厅、省林业厅、省财政厅、省扶贫办、省教育厅、省人力资源和社会保障厅、省国土资源厅、省商务厅、省国税局、河南银监局、河南保监局等)

(三)积极稳妥发展多种形式的农业适度规模经营

1.采取多种形式放活土地经营权。立足资源禀赋、经济社会发展水平、人地关系等实际情况,以新型农业经营主体为载体,发展多种形式的农业适度规模经营。在务工机会较多、专业化趋势明显、大量农村劳动力基本脱离农业的城市郊区和发达地区,通过流转土地经营权,实现土地集中,提升农业适度规模经营水平。在青壮年劳动力大量外出、又不愿意放弃土地经营权的地区,通过土地托管、代耕代种、订单农业等形式,开展集中服务,提升农业服务规模水平。在放活土地经营权过程中,要坚持“依法、自愿、有偿”的原则,坚守土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损“三条底线”。要因地制宜、循序渐进,使农业适度规模经营发展与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应,与农业科技进步和生产手段改进程度相适应,与农业社会化服务水平提高相适应。

2.建立土地经营权规范流转服务体系。构建流转顺畅、保护严格的土地经营权市场交易体系。因地制宜加快建设县级农村产权交易市场(平台),逐步实现涉农县(市、区)全覆盖。着力规范市场运行,提高服务水平,为流转双方提供产权登记备案、信息发布、产权交易、法律咨询、权益评估、抵押融资、风险防范等服务,有序推进农村土地经营权进场流转交易。健全县、乡两级农村经营管理体系。采取多种途径,充实基层经营管理工作力量,保障必要工作条件,提升土地流转管理与服务能力,重点加强流转合同管理,引导流转双方使用合同示范文本;监测和指导土地流转价格,促进有序平稳流转。健全农村土地承包经营纠纷调处体系。严格执行《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》,调解仲裁工作经费按要求纳入财政预算,加快健全乡村调解、县市仲裁、司法保障的农村土地承包经营纠纷调处体系,有效维护权利主体的合法权益。提倡通过流转合同鉴证、交易鉴证等多种方式对土地经营权予以确认。

3.健全工商资本租赁农地监管和风险防范机制。引导工商资本发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖等现代种养业,通过开发农村“四荒”(荒山、荒沟、荒丘、荒滩)资源发展多种经营,开展土地整治、高标准农田建设、农业环境治理和生态修复等。对工商资本以企业、组织或个人等形式租赁农地的行为要加强规范管理。严禁工商资本借政府或基层组织的名义强迫农户流转农地,凡是整村整组流转土地的,必须经全体农户同意并书面委托。各地对工商资本长时间、大面积租赁农户承包地要控制租赁时间和面积上限,制定相应控制标准。租赁期限不得超过二轮承包剩余时间;各地要结合实际、综合考虑租赁面积,可确定本行政区域内工商资本租赁农地面积占承包耕地总面积比例上限或单个企业(组织、个人)租赁农地面积上限。要以县、乡两级为主建立农村土地经营权流转分级备案制度,根据工商资本租赁农地面积的大小,实行分级备案。探索建立程序规范、便民高效的工商资本租赁农地资格审查、项目审核制度,健全多方参与、管理规范的风险保障金制度。加强事中事后监管,确保农地农用,确保农民权益,保护农业综合生产能力。(责任单位:省委农办、省农业厅、省财政厅、省国土资源厅、省人力资源社会保障厅、省编办、省工商局、省司法厅等)

(四)完善“三权分置”机制和办法。积极承接土地承包经营权有偿退出、土地经营权入股农业产业化经营等试点,总结形成可推广、可复制的做法和经验。鼓励各地探索研究健全农村土地经营权流转、农村土地承包权退出等方面的具体办法。积极做好农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作,完善抵押登记、价值评估、流转交易、抵押处置、风险分担、法律保障等配套服务体系。进一步探索农村承包土地价值专业评估、农村承包土地经营权抵押处置等机制。对银行业金融机构发放的农村承包土地经营权抵押贷款,统筹使用省金融业发展专项奖补资金,按照贷款发放量给予经办银行一定比例的财政奖励。(责任单位:人行郑州中心支行、省政府金融办、省财政厅、省委农办、省农业厅、省林业厅、河南银监局等)

四、保障措施

(一)强化责任落实。实施“三权分置”是深化农村土地制度改革的重要举措,各地、各有关部门要充分认识“三权分置” 的重要意义,切实把思想和行动统一到省委、省政府的决策部署上来,加强组织领导和统筹协调,落实工作责任,尽快研究制定具体落实措施,建立健全 “三权分置”办法的政策支持体系。

(二)把握工作要求。各地、各有关部门要坚持务实原则,细化各项工作任务的具体目标、措施要求和责任单位,把握节奏进度和重要节点,要认真履职,抓好落实。加大政策宣传力度,加强干部培训,提高执行政策能力和水平。坚持问题导向,对实践中出现的新情况、新问题要密切关注,及时总结,适时调整完善措施。

(三)形成工作合力。省委农办、省农业厅要切实承担起牵头责任,健全沟通协调机制,及时向省委、省政府报告工作进展情况。各相关部门要主动支持配合,形成工作合力,更好推动“三权分置”有序实施。

(四)强化督促检查。省委、省政府将开展多种形式的督促检查,切实推进各项举措落实。各省辖市、直管县(市)要建立相应的督查制度,严格奖惩,推动工作。

                                                                         2017年9月29日


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