美国农业农村政策的演变历程和趋势
作者:芦千文 姜长云   发布时间:2018-11-05   来源:农村经济2018年09期   浏览次数:77

【内容摘要】:从20世纪30年代以来, 美国农业农村政策经历了从关注各自问题到相互融合、从关注单一问题到关注多元问题的演变过程。当前, 美国农业农村政策关注重点是建设宜居宜业的农村居住社区、培育增进互信的农村合作组织、发展兴旺发达的农村多元经济、创新促进发展的农村资源环境保护工作。在美国农业政策的演变过程中呈现出更加注重提高农业产业的市场竞争力, 更加注重支持中小农场、农村小企业、创业期农场发展, 更加注重农业以外的就业增收机会, 更加注重政策项目的执行效率、可获得性等趋势。美国的农业农村政策演变历程和趋势对于我国全面实施乡村振兴战略具有一定的参考借鉴价值。

党的十九大明确提出实施乡村振兴战略, 并将其作为七大战略之一写入党章。2017年12月召开的中央经济工作会议, 特别是2017年的中央农村工作会议和2018年中央一号文件对实施乡村振兴战略作出了全面部署。美国是当今世界最为发达的国家, 其推进工业化、城镇化和农业农村现代化建设取得了举世瞩目的成就。虽然由于国情、发展阶段和工业化、信息化、城镇化发展的背景特征不同, 实施乡村振兴战略的过程并不意味着我国“三农”发展的“美国化”, 但鉴于发达国家向后发国家所展示的在一定程度上是其未来的图景, 因此剖析美国农业农村政策的演变, 对我国实施乡村振兴战略仍有重要的启发意义。

一、美国农业农村发展政策概况

美国农村地区面积占其国土面积的91.4%, 农业人口占其总人口的19.2%, (1) 承载着保障食品安全供给、生态环境建设和经济社会发展等诸多重要功能。美国是世界最大的农产品出口国, 有着高度发达的农业产业体系, 而且农场家庭平均总收入自1996年以来就高于美国家庭平均总收入 (2016年二者之比为1.42) 。 (2) 一系列成就的取得与美国农业农村发展政策密切相关。

长期以来, 美国农业农村政策对农业与农村有所区分。农业政策坚持效率优先和促进出口的目标, 重点支持发展大规模农场, 规模越大获得农业补贴越多、越能得到更好的发展。从2011年到2016年, 美国年销售额100万美元以上的家庭农场获得与商品生产有关的补贴占比从28.8%增加到35%, 其相应的占农场总数的比重、经营面积比重、产品产值比重分别从2.0%、16.2%、35.0%增加到2.9%、18.0%、45.2%;年销售额35万美元以下的家庭农场获得与商品生产有关的补贴占比从32.8%减少到27%, 虽然数量占比从89.7%增加到89.9%, 但经营面积比重和产值比重分别从52.1%、25.5%下降到50.6%、22.6%。 (3) 大规模农场主要集中在风险保障水平高、补贴支持力度大的棉花、奶制品、谷物和大豆、牛肉、猪肉或高附加值产业领域, 小规模农场逐渐萎缩在风险保障水平低、补贴支持力度小的其他畜牧、禽蛋、干草等领域。小规模农场的盈利能力、生产效率都不及大规模农场, 出现了小规模农场与大规模农场的两级分化, 带来一些社会经济问题, 如农村人口和生产要素外流, 部分农村社区基础设施老化、公共服务滞后、经济衰退, 缺乏对年轻群体的吸引力。[2]

美国农村发展政策是针对农村发展问题和目标而制定的。美国对农村发展的认识包括四层含义:一是进行设施和服务的规划、开发, 使农村成为宜居和投资经商环境良好的地区。二是发展农村工商业, 增加农村就业和收入。三是保护和利用农村自然资源, 改善农村居住、经商环境。四是扶持农村机构和组织发展, 培育农民及其领导者的发展能力, 定义和解决农村社区发展的自身问题。[3]近年来, 随着应对气候变化、保护资源环境压力的增大, 也需要农村发展政策更多关注资源、环境问题。围绕这些认识和问题, 美国逐步建立和完善了一套农村发展政策体系。

美国最能体现其农业农村发展政策体系的是1990年以来每6年重新修订一次的农业法案。最近一次出台的是《2014年农业法案》。该法案于2014年2月经美国国会审议通过, 确定了2014至2018财年的农业政策体系, 内容包括商品计划、环境保护、贸易、营养、信贷、农村发展、科研、林业、能源、园艺、作物保险、其他等共12章。虽然美国农村发展政策在该法案中单独成章, 与作物商品计划、农业保险、环境保护、营养计划等并列, 但预算支出占比非常少。按照法案规定, 2014年~2018年, 美国用于农村发展的支出为2.18亿美元, 远不及用于支持农业生产的商品计划235.56亿美元和作物保险414.20亿美元。[4]

二、美国农业农村发展政策的演变历程

美国农业农村发展政策的演变是一个连续的历史过程, 2014年农业法案是这一过程的阶段性演化结果。其中, 有些政策保持着历史延续性, 如起始于1936年的《农村电气化法》至今仍是重要内容;有些政策随着主要问题和发展重点的变化而形成或取消, 如《2014年农业法案》相比《2008年农业法案》在内容上减少了3章, 其中畜牧业部分被合并, 农产品期货、贸易和税收被取消。总体来看, 美国农业农村政策的演变经历了三个时间上继起、空间上并行的阶段。在以往对美国农业农村发展政策的研究中, 大都只关注到农业政策, 很少关注到农村发展政策。我们将以农村发展政策为重点进行梳理。

1. 从20世纪30年代开始的以支持农村基础设施建设为主的农村电气化政策

为应对经济大萧条、加速农村基础设施建设, 1936年, 美国颁布了《农村电气化法》, 为农村电气化设施建设提供低息贷款, 被认为是美国当代农村发展政策的开端。这项法律允许合作社利用低息贷款建设农村输变电设备、向电力公司批发电力、承担向农场输送电力的任务等, 加速了农村电气化设施建设的标准化、规范化。在这项法律支持之下, 1935年~1960年美国由中央变电设备送电的农场比重从10.9%上升到97%。该法律出台以后经历了几十次修正, 内容不断丰富拓展。1994年, 美国把农村电气化司改为农村公用事业署, 增加了为农村社区建设现代化用水体系的职能。[5]这一时期, 农业发展政策集中在农场经营管理方面, 如美国先后出台了《农业信贷法案》、《农业法》、《农场与农村综合开发法》等。[6]

2. 从20世纪70年代开始的农村发展政策向独立化、多元化转变阶段

20世纪60~70年代, 美国农村社区非农化迅速推进、人口大量外流, 造成城乡结构失衡, 亟需全面支持农村发展的政策。1971年, 院外集团“美国农村联盟”成立, 加速了农村发展政策的独立化进程。1972年, 美国出台《农村发展法》, 提出在全国范围内开展农村发展计划, 解决农村供水、污水、废弃物管理和农村工业化等问题。这是美国第一个专门关注农村发展的法律, 明确了农业部在农村发展政策中的领导地位和中心职能。1980年, 美国又出台了《农村发展政策法》, 赋予农业部更多农村发展职能, 从侧重计划分析转向应对农村社区需要、积极参与农村社区开发。其他涉及农村发展的法案开始关注教育培训、住房、灾害救助等。美国农村发展政策关注的领域越来越广。[7]

3. 从20世纪90年代开始的农村发展政策与农业支持政策融合时期

20世纪90年代以来, 由于农业农村在食品安全、环境保护、资源利用、应对气候变化等领域的作用日益凸显, 农村发展政策的地位更加突出。同时, 以效率和出口为导向、支持大农场发展的农业政策弊端显现出来, 农村发展政策与农业发展政策只有做到互补、互动才能适应形势发展的需要。1985年美国《食品安全法》还只涉及农业发展问题, 1990年、1996年、2002年美国《农场法》就把农村发展作为法案内容, 而且农村发展政策的地位越来越高。1990年美国《农场法》单列农村发展一章, 对农业部农村发展政策及执行载体进行整合, 成立了农村发展局。该项立法还成立“农村商业孵化基金”, 为小企业提供发展支持, 为农村居民提供创业、商业和金融规划培训、技术与管理支援、领导力培训等服务。2007年《农场法建议》提出把农村发展的财政支持措施从“相机投入”转变为“经常投入”, 设立能源资助平台、商业贷款和商业担保平台、商业资助平台、社区计划平台等四大政策平台, 合并、整合不同部门分散的发展计划、援助项目以及其他政策工作。[8]美国《农场法》经过几次修订就形成了美国当前农业农村政策框架的基础, 被《2008年农业法案》和《2014年农业法案》基本延续下来。

三、当前美国农业农村政策近期的关注重点

近年来, 美国支持农业农村发展的政策, 大都依据《2014年农业法案》。相比《2008年农业法案》, 《2014年农业法案》做了大幅度修改, 但大部分具体项目和工作得到延续。其政策要点主要包括以下几个方面。

1. 建设宜居宜业的农村居住社区

美国《2008年农业法案》和《2014年农业法案》中的“农村发展”大都与农村社区建设有关, 如建设投资农村宽带设施、水和污水处理设施, 支持农业增值和农村商业活动, 扶持落后农村社区, 为学院、医院、公共安全等必需设施提供融资等。依据这些法案内容, 美国农业部采取了具体的做法。一是提供可负担的安全住房。住房和社区设施项目是农村发展政策的三大支柱之一, 用于确保农村社区居民获得负担得起的安全住房和干净、舒适的生活环境。2009年以来, 该项政策已经帮助2.1万个社区超过62.5个农村家庭购买、维修住房, 为1000多个住房发展项目、将近8000个社区设施项目提供资金。 (4) 二是援助农村经济和商业发展。2009年以来, 美国已通过商业和合作社项目, 为将近7.5万个农村企业提供金融工具援助, 保留和创造了超过37.5万个农村就业机会。为帮助农业生产者参与加工、营销等增值活动, 美国农业部以全国竞赛的形式鼓励农业生产者争取增值补助金, 单项限额资助规划资金7.5万美元、营运资金25万美元。 (5) 三是促进农村社区基础设施建设投资。为帮助农村社区建立持久繁荣发展的基础, 公用事业服务部门提供水和污水处理、宽带、电气化等关键基础设施的投资。2009年以来, 美国宽带设施投资惠及700万居民、36.4万个企业, 还实施了6700多个水和污水处理设施项目, 保障了2000多万居民健康饮水。四是优先支持贫困地区农村社区。美国农业部通过“奋斗力量倡议” (StrikeForceInitiative) 项目, 集中联邦、州和私人机构资源, 努力推动700个持续贫困县的经济发展。针对发展严重滞后的托管地区, 美国《2008年农业法案》中有专门条款规定为基础设施严重不足的社区提供融资工具。 (6) 美国农业部、地方政府和发展组织在这些区域执行项目工作时有自由裁量权, 可享受2%低利率、延长还款期限和申请项目最高优先级, 且不作非重复、配套和信用支持要求。

2. 培育增进互信的农村合作组织

美国把合作组织 (Co-ops/cooperatives) 作为农村的关键组成部分, 认为其能以较低成本向农民和农村居民提供相关项目、提高发展滞后社区获得项目的机会。 (7) 《2014年农业法案》中有专门支持发展合作组织的法案, 如授权成立包括相关联邦政府部门和全国性服务组织的合作组织发展跨部门工作组。该工作组由农业部长协调和主持工作组工作。美国农业部推出了以增进互信和推广合作商业模式为目标的农村发展合作组织项目, 为农村合作组织发展中心、社区合作组织开展相关业务提供资助。如对于农村合作组织发展资助项目, 每财政年度预算580万美元、单项资助限额20万美元, 用于资助农村合作组织发展中心提供技术援助、可行性研究、战略和业务规划、领导能力培训等服务。 (8) 农村社区合作组织发展的支持政策, 十分注重通过建立互信和互邻伙伴关系 (Faith-BasedandNeighborhoodPartnerships, FBNP) , 寻找利用各种资源影响社区发展的更好方法, 解决社区经济社会问题、提高社区居民生活质量。农业部农村发展部门努力帮助社区组织获得相关支持项目, 提升自身服务社区发展的能力。 (9)

3. 发展兴旺发达的农村多元经济

2014年的美国农业法案中农村产业发展相关政策调整后, 重点支持农村地区的小型企业或新兴产业发展, 强调将增强农业和制造业两个农村经济增长驱动力结合起来, 挖掘农村能源和生物经济领域的增长潜力, 为农村居民进入中产阶层提供阶梯和工具。 (10) 以此为依据, 美国农业部主要实施了以下政策。

(1) 努力促进多种形式农业的共同发展。常规农业、有机农业、生物技术和转基因农业等协调发展是美国农业成功的重要因素, 可以使农民有更多方法满足不同消费者的需求、拓展经营业务、增强盈利能力。多种形式农业共同发展所面临的挑战主要是基因污染问题和不同形式农业、产业链不同参与者间的协同协作。 (11) 为此, 美国农业部努力推动不同部门间交换信息、建立联盟, 作出有利于共同发展的决策。如农业市场服务部门为各种形式农业提供创造营销机会的工具和服务, 帮助农民对接企业和国内外资源。其中, 美国有机农业服务项目, 在120多个国家建立了包括2.5万家企业的有机社区, 帮助每年实现350亿美元的零售额。 (12)

(2) 努力推进农产品和食品的当地消费。消费者对本地农产品和食品的需求有助于促进为农场、企业提供服务的储藏、加工、营销、流通环节发展, 增加当地的就业和发展机会。美国在大力促进农产品出口的同时, 增加了对农产品本地消费的支持力度。《2014年农业法案》中很多项目把消费本地农产品作为优先扶持领域, 如农贸市场和本地农产品促销、未加工水果蔬菜采购试点、农村商业发展资助、增值农产品市场开发补助等项目, 支持资金已占到农场销售总额的1.9%。 (13) 依托这些项目, 美国农业部提供贷款、资助和各种资源, 促进农场、企业与消费者的对接。为低收入者、特定人群提供食品和营养补助是历次美国农业法案授权的最大支出项, 2014年到2018年每财政年度支出将近800亿美元、占法案授权的80%, 惠及4700万人口。 (14) 其中, 不少项目也在支持当地农业发展, 如补充食品营养项目、健康食物融资倡议、社区食物工程、儿童营养项目、妇婴幼特别补充营养项目等。这些项目的实施过程中, 大都由美国农业部采购当地新鲜食物提供给项目受助对象, 或帮助受助对象在指定场所 (零售店、农贸市场、路边摊) 购买合格农产品、获得参与社区支持农业资格等。 (15)

(3) 努力挖掘农村多元经济的增长潜力。美国一直通过各种措施鼓励对替代能源技术、可再生能源生产和其他可再生生化产品、生物产品制造与生产的投资。《2014年农业法案》把相关项目整合成生物基市场项目、生物炼制与可再生生化产品和生物基产品制造援助项目、农村能源项目、生物质作物援助项目、社区木质能源项目等5个, 规定了每年强制性预算支出1.25亿~1.75亿美元、自由使用资金0.95亿美元。美国力图通过这些项目, 大力发展可再生产品、能源经济和农村制造业, 创造更多绿色就业机会。 (16) 美国农业部以其管理的森林和草原每年为1.65亿旅游者提供到户外体验自然环境的机会, 创造了20多万个就业机会, 为当地社区带来了130亿美元收入。美国农业部还帮助超过25个州的私人土地所有者开辟了约240万英亩土地用于狩猎、捕鱼和其他休闲项目。 (17)

4. 创新促进发展的农村资源环境保护工作

由气温上升导致的严重风暴、极端降水、森林火灾等已使土地管理者、农业生产者感受到气候变化和天气变化带来的压力, 意识到保护农业农村资源、应对气候变化是实现农业农村可持续发展的关键所在。美国开展了许多卓有成效的工作, 建立了农村资源环境保护工作和服务体系。一是与土地所有者合作进行资源环境保护工作。美国70%的土地是私有的, 动员农牧民、森林所有者参与保护行为最为关键。美国农业部为土地所有者提供激励性的外部投资, 帮助他们制定保护规划、记录相关数据, 使他们通过自愿参与保护工作增加收入。目前, 美国农业部已经与50万农牧民合作进行清洁空气和饮用水、防止水土流失、保护野生动物栖息地等工作, 登记了超过100万英亩私人土地用于保护野鸭、野鸡、鹌鹑等鸟类的栖息地。二是开展大区域、大规模的景观保护工作。美国农业部通过大规模景观保护倡议, 在切萨皮克湾流域、密西西比河流域和墨西哥湾开展整区域的景观保护工作, 显著增加了区域农业发展和环境保护效益。目前, 美国农业部正在开展一项新的工作, 使流入河流的富营养污染物减少45%。三是创新农村资源环境监管和服务工作。2009年以来, 美国农业部已推出200多个项目, 资助探索新的资源环境保护方案:帮助农牧民协调相关部门, 将自营土地上的生产管理与保护野生濒危动植物结合起来;与环境保护部门合作, 建立农牧民与受《清洁水法案》管制行业间的水质交易市场, 增加农牧民收入来源;开发新的温室气体评估指南和工具 (碳交易) , 把农牧民的保护行为、土地管理活动和植树活动转换成收入。 (18) 四是积极帮助应对自然气候风险。美国农业部成立了7个区域气候中心, 为农牧民、森林所有者提供作出适应气候变化决策的科学知识和实践信息, 如应对各种自然灾害的土地管理技术, 灾害预测评估、适应性预防规划方案, 规避风险方法培训等。美国农业部还采取措施制定应对气候变化的解决方案, 如帮助生产者预防水土流失、改善土壤性质、抑制杂草生长、提高土壤水分、打破虫害周期等的作物管理指南。 (19)

四、美国农业农村发展政策的演变趋势

1. 更加注重提高农业产业的市场竞争力

美国意识到全方位和高强度的支持保护不利于农业生产者可持续竞争能力的提升, 必须采取措施提高农业生产者的市场竞争力。一是创新价格和收入保障形式。在大部分价格和收入补贴已经实现与农业生产“脱钩”的基础上, 《2014年农业法案》进一步取消了其中的直接支付、反周期支付和平均作物收入选择等补贴项目, 以价格损失补偿和农业风险补偿进行替代。在对已实施超过15年的农业固定补贴取消后, 受市场变化影响的补贴重新成为主流。 (20) 二是提高农业保险保障水平。为预防价格和收入补贴改革增加的农业市场风险, 《2014年农业法案》对农业保险做了较大调整, 提高保险覆盖面和保障水平。政策调整后, 从2015年开始, 美国农业部将传统农业保险政策与区域覆盖原则结合起来, 推出了基于县级平均产量或收入的新保险产品, 对那些无法实现传统保险项目的作物提供与天气变化有关的保险产品。美国农业部风险管理部门从2015年开始研究覆盖家畜、生物能源作物、特种作物等新的保险项目。美国政府对农业保险的支持力度由2014年支出63.8亿美元逐步提高到接近100亿美元的水平。 (21) 三是农业支持措施与资源环境保护相结合。《2014年农业法案》把作物保险补贴纳入不符合保护行为规定的扣留福利列表, 以激励农民的环境保护行为。法案明确, 未能通过申请极易侵蚀作物农田土壤保护项目或排水湿地的生产者, 不具备参与商品项目、保护项目、灾害救助、作物保险补贴等项目的机会。 (22)

2. 更加注重支持中小农场和农村小企业发展

美国农村有着为数众多的中小农场和小企业, 只有他们充满活力、茁壮成长, 才能实现农村经济社会的稳定繁荣。美国把扶持中小农场和小企业作为农业农村发展的新机遇。时任总统奥巴马在签署《2014年农业法案》时提出了“美国乡村制造”倡议, 希望通过举办地区论坛、投资会议、利用网上平台收集信息等帮助中小农场和乡村企业吸引投资。[9]对中小农场和小企业的重视更多体现在《2014年农业法案》以及近年来的一些具体做法中。

(1) 优先扶持中小农场和小企业发展。《2014年农业法案》中很多项目修改后把中小农场和小企业作为优先扶持对象, 也有很多专门支持中小农场和小企业的援助项目。如2013年启动的小额贷款项目, 对中小农场适用简易申请程序、将限额提高到5万美元;有机农业发展项目明确为中小农户分摊有机认证成本;部分项目取消中小规模生产者申请贷款时参加作物保险的要求。美国农业部直接实施的食品营养项目, 优先向中小生产者采购农产品, 并帮助中小农牧场主制定更合理的财务决策、对接消费机构、收集信息数据、通过良好农业规范 (GAP) 认证、获得全面保险等。美国国家农贸市场指导目录把范围扩大至社区支持农业、农场商店和食物中心, 主要是为了帮助中小农场获得新的市场机遇。 (23)

(2) 加大对创业期中小农场的扶持力度。为培养下一代职业农民, 实现农业的代际更替, 美国制定了专门针对创业期农牧场主的支持政策, 为他们提供贷款或贷款担保, 帮助他们获取土地和资本、开展生产经营。2012财年, 美国农业部为创业期中小农牧场发放了13384笔共计11亿美元的直接贷款、提供了2659笔共计6.39亿美元的贷款担保。 (24) 《2014年农业法案》进一步加大了创业期农牧场主扶持力度, 把用于提供教育培训、技术推广和援助的强制性预算从2009年~2013年累计7500万美元增加到2014年~2018年累积1亿美元;把保护性贷款担保限额从75%提高到90%, 并出台专门的小额贷款项目, 免除针对直接经营贷款的期限限制, 把购买不动产的贷款限额升到30万美元。此外, 美国农业部还通过增加减免保险费用、政策管理费用、项目申请费用力度, 提高未参加保险部分的灾害救助水平, 鼓励退休农民把到期的保护保留项目 (ConservationReserveProgram) 土地流转给初始期农户等, 扶持创业期农牧场主发展。 (25)

3. 更加注重农业以外的就业增收机会

美国农业增加值约占生产总值的1%, 与接近20%的农村人口相比, 单靠农业解决就业、收入问题几乎不可能, 必须挖掘农业以外的就业增收机会, 这也成为美国农业农村发展政策的重点内容。《2014年农业法案》中促进农产品营销的强制性预算支出相比《2008年农业法案》扩大了3倍、达到每财政年度3000万美元, 支持范围从直销网点扩大到加工、配送、集中、存储等中间环节。这一调整的目的主要是通过延长农业产业链、供应链为农村居民创造更多就业机会。 (26) 前面已经提到的对农村制造业、能源和生物产业的大力支持, 对中小农户、小企业和农民创业的大力扶持, 主要也是为了在农村创造更多的就业机会, 吸引农村居民和年轻群体在农村置业兴业。此外, 美国农业部在实施农业农村政策项目时, 尤其是对一些社区公益项目、资源环境保护项目等, 十分注重转化为当地的就业机会, 增加当地居民的收入。

4. 更加注重政策项目的执行效率、可获得性

一是注重通过服务组织提高项目执行效率。政策项目要深入社区、农场和企业层面, 往往需要依托社区合作组织或公益性组织。美国农业部十分注重发挥这些服务组织在执行农业农村发展政策中的作用。如初始期农牧场主发展项目优先支持由社区合作组织为农牧场主提供培训、教育、推广和技术援助服务。 (27) 二是注重借助信息化手段提高项目管理服务水平。为了更好地管理服务食品与营养项目, 美国建立了供应链网络管理系统, 实现农产品和食品的互联网采集、分配和追踪。目前, 该系统已经覆盖3000多万居民, 为学校、食品银行等10万多个接受食物机构提供支持。 (28) 三是通过优化项目设置和程序提高可获得性。《2014年农业法案》对很多项目进行整合、提炼, 如把多个农村商业资助项目整合成单一的农村商业发展资助项目, 调整项目申请或实施条件, 取消重复性要求、扩大简易程序适用范围, 让受助对象更方便快捷地获得项目支持。法案还加大了对项目执行过程和结果数据收集工作的要求力度, 既便于研究, 也有助于保证项目实施效果。为此, 该法案明确要求农业部长负责收集由农村发展资助或贷款项目产生的经济活动数据, 包括资助期间和资助结束后2年内的数据。 (29)

五、美国农业农村政策对我国实施乡村振兴战略的启示

农业农村发展是连续渐变的历史过程, 不同时期主要矛盾和问题呈现方式不同, 政策关注的重点和执行方式也有所不同, 关键是认清所处阶段、把准形势机遇, 抓准主要矛盾、扭住关键节点, 适应发展节奏、满足发展需求。我国实施乡村振兴战略需要从实情出发。目前, 我国仍处于工业化、城镇化迅速推进阶段, 工农城乡差距问题较为凸出, 离发达国家发展水平还有较大差距。这种情况下, 我国实施乡村振兴战略应与推进工业化、城镇化相结合, 继续推动农村人口进城、农业就业非农化;继续把发展现代农业生产、改变农村落后面貌、促进农民增加收入、改善农村居住环境作为农业农村发展的重心。美国农业农村政策的演变历程和趋势能为我国实施乡村振兴战略提供以下几点启示。

1. 注重乡村发展政策的融合

美国农业农村政策经历的从关注各自问题到相互融合的演变过程, 说明农业农村发展是有机的整体, 不可分割。我国实施乡村振兴战略, 涉及到农业农村发展的方方面面, 不能简单以单纯的农业或农村发展政策推动乡村振兴, 应该从全局的高度, 做到政策的统筹协调、有序搭配。

2. 注重提高农业产业竞争力

从美国支持农业提高市场竞争力的政策措施和转型方向来看, 我国要提高农业产业体系的整体竞争力, 应顺应消费结构升级的需要, 加大对绿色有机农业、社区支持农业、科技型农业等的支持力度, 注意多种形式农业的共同、协调发展;将对农业生产的直接支持转向对保障农民收入、降低农业风险、发展环境保全型农业等方面的支持;注重加大对农业产业链, 尤其是流通、营销环节的支持, 提高产业链运行质量;注意把小农户列入重点扶持对象, 探索小农户衔接现代农业的有效形式。

3. 注重挖掘乡村多元经济潜力

乡村多元经济的选择要与乡村的多重功能定位相适应。产业选择上要以农业或地域特色资源为基础构建产业链、价值链, 着重发展现代农业产业链和绿色生态循环经济、乡村休闲旅游产业, 形成与城市经济错位发展、互动交流的格局。发展乡村多元产业要注重为小微企业和年轻群体创造更多发展机会和发展空间。

4. 注重创新资源环境保护策略

美国与农民合作保护资源环境的做法, 实际上是把农民作为资源环境公共产品的重要提供者。这也启示我国要充分认识到农业生产经营活动与资源持续利用、生态环境涵养的内在统一性, 通过设计新的政策工具, 发展基于资源环境保护的休闲、健康、文娱产业, 为农民采取资源环境保护行为创造收入来源。这是实现乡村产业振兴、生态振兴结合的有效形式。

5. 注重培育乡村发展服务组织

组织振兴也是乡村振兴的重要内容。美国努力培育农村社区合作组织, 培育自下而上发展动力的做法值得借鉴。结合我国已有的实践经验, 应该加大力度支持发展农村合作组织、集体经济组织和各类乡村发展服务组织, 积极培育新型经营主体、村庄发展带头人, 加快形成一批乡村振兴的引领带动力量。

此外, 我们还可以从美国建设宜居宜业的农村社区、增强项目政策的可获得性和执行效率等的做法中得到有益的借鉴启示。

作者简介:芦千文(1989—),山东临清人,中国农业大学经济管理学院博士生,主要研究方向:农业经济史;姜长云(1964—),安徽庐江人,安徽农业大学经济管理学院兼职教授,国家发改委产业经济与技术经济研究所研究员,本文通讯作者,主要研究方向:农村经济理论与政策。


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