关于实施乡村振兴战略进一步推动农地三权分置工作的建议
作者:民革吉林省委   发布时间:2018-12-03   来源:中国国民党革命委员会吉林省委员会   浏览次数:286

中共十九大报告提出“实施乡村振兴战略”。这一战略不仅是对农村产业经济发展提出的良方,更是对农民权利享有、乡村治理秩序构建提出了全面的要求。农村承包地“三权”分置与乡村振兴战略在目标上具有一致性,是实施乡村振兴战略的重要方式和手段。农地三权分置作为一项系统性工程,应科学统筹、有序推进。由于各地资源禀赋、经济发展水平、人地关系不同,农地三权分置既需要因地制宜地探索多元化方案,又需要合理规划,这就需要从省级层面指导基层改革思路,激发地方政策创新。

(一)加快推进农村土地确权登记颁证工作,夯实农地三权分置的产权基础。明晰土地产权,是国家农村土地制度改革的宗旨之一,也是迈向农业现代化、激发农村经济活力的基本条件。目前,山东、四川、河南、安徽、湖北等省已经完成了农村土地确权登记颁证工作,稳定了农村土地承包关系、提高了农地产权的完整性和安全性、提升了农村土地承包管理服务的信息化和智能化水平。吉林省要率先实现农业现代化,必须加快农村土地确权登记颁证进度,形成扎实牢固的农地产权格局。第一,严格对土地确权登记的过程监管,加快证书发放进度。制定严格的时间表和任务书,确保档案整理、外业实测、台账比对、集体讨论、争议化解、结果公示和系统录入各环节完整无误,在条件成熟的地方进行颁发证书试点。第二,多部门协同合作,集中化解土地确权登记中的争议和难题。土地确权登记环节较多、流程复杂,经常出现各类矛盾和纠纷,这就需要通过集体协商的方式在村组内部化解个体间矛盾,同时,在市县层面协调国土、林业、水利等部门,通力合作,破解集体与政府之间的权属纠纷问题。第三,积极打造土地承包信息管理和应用系统。以县(市、区)为单位、以建设省级平台为目标,建立多层级农村土地承包经营管理信息系统,实现网上登记、网上查询、网上办理等多功能合并,促进土地确权登记颁证成果转化。

(二)科学划分农地区域类型,实现三权分置改革的有序推进。地方农地三权分置实践,需要建立在对各地差异化实情进行有效把握和研究的基础上。吉林省东中西部资源环境差异较大:中部为松辽平原、东部为长白山山地、西部为盐碱湿地,这就需要对农地区域类型进行划分。依据农地升值潜力和人地关系情况,可以将吉林省划分为四类农地区域类型:中部平原区、东部山地区、西部荒地区和城市近郊区。第一类,中部平原区:人多地广、作物类型单一、升值潜力小,适宜通过扩大新型农业主体经营面积获得规模效益;第二类,东部山地区:土地细碎、经济作物种类多、升值潜力较大,适宜通过发展整村或整组开展农户+合作社或公司的方式组织生产;第三类,西部荒地区:人多地少、旱涝严重、升值潜力小,宜由集体或公司带动发展劳动密集型农业加工;第四类,城市近郊区:人多地少、土地升值潜力大,适宜采用集体股份的方法减少争地纠纷与摩擦,整合细碎土地。对于不同的农地区域类型,三权分置也要因地制宜地采取差异化的形式,有针对、有侧重地采用不同的土地确权方式、培育不同的新型农业经营主体、选择差异化的规模经营扶植政策。

(三)加快出台农地三权分置改革文件,强化对基层探索的规范和指导。从全国层面来看,自中央出台关于农地“三权分置”的意见后,四川、湖北等省纷纷出台省级改革指导性文件。对于基层而言,如何开展农地三权分置、可以进行哪些方面的尝试、如何结合实际进行探索等问题至关重要。这就需要结合地方省情出台政策落实和指导性文件。第一,进一步明确“三权”关系及各自权能。界定集体所有权的占有、使用、收益和处分权能体系,以及所有权人行使权利的方式与途径;明确农户承包权具有取得、退出和征地补偿等权利;规范土地经营权的权能内涵、收益范围、流转规则等。第二,强化对集体承包土地上不同主体合法权益的保护。在农地三权权能体系及其关系的基础上,对于土地所有权与承包权、承包权与经营权等权利主体之间的互动行为和关系给予程序规范,并提供充分的法律救济。第三,构建新型经营主体的政策扶持体系。在健全家庭农场、农民合作社的登记和管理规章制度之外,还需要从财税金融、专家辅导、技术支持、市场咨询等方面,完善对于新型经营主体的发展指导和服务体系建设。

(四)完善农地金融二级市场建设,进一步推动农村土地流转。农地金融二级市场,是农地抵押贷款和扩大农地流转规模的基础,也是撬动市场资本、促进农业产业转型升级的重要杠杆。从农地抵押贷款的角度看,农地金融二级市场需要大量的基础金融资金、健全的信用担保体系、充分的土地信息和高效的交易平台。第一,以政府资金积极引导社会参与,增加农地金融市场的信贷资金。以投入财政资金、争取农业发展银行贷款的方式,撬动社会资金投入,对农地金融市场注资,增加可贷资金量。第二,构筑并完善省级农村产权交易流转市场“信息对接、融资保证、流转处置”的功能体系。依托农地产权交易流转市场,成立独立的物权融资服务公司,充分发挥其在产权价值评估、融资中介、抵押土地处置、信用管理等方面的功能,实现对土地经营权流转和抵押贷款情况的动态监测。第三,多方参与构筑稳固的风险担保体系。对土地及其收益进行抵押贷款,构建由财政担保资金、物权融资服务公司、保险公司等多方参与的担保体系,优化现有的担保信用结构。第四,积极寻求并对接全国农地流转市场。农地金融市场过小,会降低金融资本的进入意愿,也将极大地限制抵押土地处置效率。通过与“土流网”等土地流转的网络平台合作,探索开拓区域性农地流转市场,积极对接并融入全国农地要素市场。

(五)侧重优势、培育典型,积极探索多元化的三权分置实践模式。农地三权分置本质上是对产权的进一步细分,根本要义在于放活经营权。有效地推进农地三权分置实践,需要积极培树典型,也需要加强经验指导、发挥示范作用,鼓励地方创新改革和大胆探索。第一,继续抓好省内示范农场、示范合作社的评选、宣传和推介工作。通过“引进来、走出去”的方法,积极进行政策宣传,推广典型的经验、做法。同时,由政府定期组织在典型示范农场和示范社的参观、学习、培训,发挥先进的示范作用。第二,充分借鉴国内其他地区的三权分置实践模式。例如,广东南海的土地股份合作制、上海松江“集体收归、统一发包”的家庭农场制、湖北沙洋的“按户连片”耕种制、四川崇州“农户+合作社+职业经理人+专业服务组织”共同经营的农业共营制、山东济宁由专业服务组织代耕代种的土地托管制等,以激发地方创新动力,通过采取土地集中型或者服务集中型的方式,拓展农地三权分置的有效实现形式


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