浙江省金华市人大常委会专题调研组关于我市农村承包土地“三权分置”改革工作的调研报告
作者:浙江省金华市人大常委会专题调研组   发布时间:2018-12-03   来源:金华人大网   浏览次数:232

根据市人大常委会工作安排,近段时间,市人大常委会调研组对我市农村承包土地“三权分置”改革工作情况开展了调研。黄锦朝主任带队到义乌市进行了专题调研,张荣贵副主任参加了多数县(市、区)的调研。调研中我们听取当地政府及有关部门汇报,查看相关台账,实地走访农村土地流转户、规模经营户,与县乡村基层干部、农业经营者、基层人大代表等进行了座谈交流。

一、我市农村承包土地“三权分置”改革工作的基本情况

上世纪80年代初,我市全面实行联产承包责任制,90年代末,各地根据农村经济和农业发展需要,探索实践土地流转,不断完善承包经营责任制。2015年开始,我市各级政府大力组织实施农村承包经营土地确权颁证工作,并进一步推动土地流转,更大力度搞活土地经营权,一批新型农业经营主体涌现,我市农村承包土地“三权分置”改革稳步推进。

(一)确权登记颁证工作稳步实施。根据中央和全省统一部署,我市各级政府加强组织领导,广泛深入宣传,积极组织工作人员培训,严格标准要求,认真组织实施农村承包土地的确权、登记、颁证工作。在工作中,严格技术规程,开展承包地块测绘;严格操作规范,进行审核公示;认真细致工作,完善签订承包合同。目前我市农村承包土地确权各环节工作稳步推进,其中承包地测绘、审核公示工作基本完成;完善签订承包合同工作正在扫尾中;权证颁发工作正在积极准备中。确权登记颁证工作的稳步推进,有利于稳定农民信心,为“三权分置”改革后续推进奠定扎实基础。

(二)搞活土地经营权取得阶段性成效。农村承包经营土地流转,各地自上世纪末即已起步,到改革开放三十周年的2008年开始加大工作力度,近年来各地一直比较重视。加强政策引导,各县(市、区)都出台了鼓励农村土地流转的财政补助政策,对达到一定规模和年限的土地流转转出户按流转面积给予补助,并对乡镇、村集体的组织工作进行奖励。创新流转方式方法,推广委托镇村集体流转、股份合作型 流转、土地入股保底分红型流转等方式推动农村土地流转。完善流转制度,义乌市在全国率先推出土地流转可享受失地农民保险待遇的经验做法,保障土地流出农民的生活,调动了农民流转土地的积极性。加强土地流转服务,全市各县(市、区)都建立了县级土地流转服务中心和土地仲裁委员会,全市建立土地流转服务乡级中心146个,兰溪市还在各乡镇街道成立土地纠纷调解机构,加强了土地流转服务和管理工作。拓展土地经营权权能,永康市、浦江县、武义县等地探索建立了土地经营权抵押贷款制度。通过持续努力,土地流转工作取得了阶段性成效,截止2017年底,全市土地流转率达48%,推动了农业规模化经营和现代农业发展。

(三)新型农业经营主体培育初具规模。各地围绕农业龙头企业、家庭农场以及农业专业合作社等新型农业经营主体发展,在土地、资金、人才等方面出台政策措施,完善政策扶持体系,同时积极开展各级示范家庭农场、示范农业专业合作社创建活动,新型农业经营主体培育初具规模。截止目前,全市有家庭农场4600多家,农民专业合作社5100多家,市级以上农业龙头企业195家,农业上市企业8家;农业适度规模经营面积达65万亩,占总承包耕地的31%,农业产业化经营进一步发展。

二、我市农村承包土地“三权分置”改革工作存在的主要问题

“确权、活权、培育新型经营主体”构成农村承包土地“三权分置”改革工作框架。我市农村承包土地确权、活权、培育新型经营主体等工作在取得明显成绩的同时,也存在不少困难和问题。

(一)土地确权登记颁证工作仍较艰巨。农村经营土地承包工作比较复杂,历史遗留问题不少,如以租代征问题,承包地小调整问题,农嫁女问题,二轮承包承包权证发放不到位问题,还有少数地方年久失管,档案缺失,资料不齐,界址不清,等等。对这些问题,一些县、乡、村基层感到处理压力大,矛盾纠纷化解难度大,有的处置末到位,仍隐含矛盾纠纷隐患。有的对改革意义认识不足,工作不够主动,有的存在畏难情绪,攻坚克难不够,导致各地工作不够平衡,部分县(市、区)进展较慢。目前,土地确权颁证工作已经进入准备全面颁证阶段,之后的管理服务平台建设、机制建设等工作也亟待跟上。

(二)搞活土地经营权仍有较大的发展空间。截止2017年底,我市农村承包经营土地流转率为48%,不足一半,低于全省平均水平6个多百分点。已有的土地流转的质量也是有待提高。一是流转期限普遍较短。流转期限为5年以下的土地要占到六成以上,短期流转行为增加了经营风险,导致经营者不愿长期投入。二是部分流转操作不够规范。目前全市自主流转的土地面积有58.2万亩,占流转总面积的58.8 %,这些流转大部分操作不够规范,往往不签订书面合同,有的即使签订了合同,但合同条款不具体,权利、责任、义务等事项设定不全面、不规范,容易留下纠纷隐患。三是流转土地连片程度不高。有的务工经商农民因为不在乎流转金宁肯抛荒也不愿流转,有的担心失去土地不愿意流转,有的则出于个人对村干部的恩怨不肯流转,导致土地无法连片流转,形成“地块插花”现象。四是土地流转关系不稳定。个别农民法制意识不强,缺乏契约精神,签订合同后随意毁约,或对项目施工进行阻挠,经营业主的经营权难保障。有的经营户甚至反映,与农民签订的多年流转协议形同虚设,实际上仍需每年与农民协商流转价格,确认流转事宜。

(三)土地流转的政策、机制、服务等还有待完善。有的地方对土地流转的补助政策断断续续,连贯性不够,造成土地流转的起伏;有的流转靠经营户与农民一家一户直接面对面商谈,工作难做,进度慢;股份合作型流转、土地入股保底分红型流转等流转比例比较低,经营业主与享有承包权的农民的利益关系不紧密,致使流转关系不稳定;有不少农民将土地当成生活最后的依托和养老保障,由于没有替代的保障制度,也有农民不敢、不愿把土地流转。

我市各县(市、区)都建立了土地流转服务中心和农村土地仲裁委员会,各乡镇还都建立了乡级土地流转服务中心,但是由于人员配置不足,经费没有保障,也没有相应的工作机制和激励机制,实际发挥作用有限,信息发布传递服务、流转价格评估指导服务、流转鉴证服务以及档案管理、纠纷调处仲裁等功能都没有得到很好地发挥。目前,全市9个县级土地流转服务中心,除兰溪、东阳两市外,其他县(市、区)都只是增挂了一块牌子,没有专门工作人员;9个县级土地仲裁委员会,除兰溪市、武义县、磐安县三县(市)外,其他县(市、区)均未成立仲裁庭。

(四)土地流转的监督管理工作还有待加强。有的地方土地流转一转了之,对流转后的土地用途监管以及流转后双方权益保障等监管缺位、滞后或者缺乏有效手段。如少数地方土地流转存在“粮食功能区内的土地非粮化、非粮食功能区内的土地非农化”倾向,违背了土地流转不得改变农业用途的规定;有的经营户将流转来的耕地用于苗木种植,苗木转移时带走耕地上的熟土层,使耕地地力遭到破坏,恢复难度很大;目前,对工商企业进入农业还没有门槛设置和资质认定,个别工商业主或企业在缺乏成熟项目的情况下,盲目流入土地,造成土地闲置,存在“流而不用”现象,有的甚至期待调整土地用途得益;有的由于项目经营不善,将项目废弃,农民拿不到土地流转费,同时造成土地浪费。

(五)农业新型经营主体培育工作仍任重道远。近几年,我市各地比较重视农业新型经营主体的培育工作,但离现代农业发展要求仍有较大差距,总体数量不多,优质项目不多,许多家庭农场、农业专业合作社还处于起步阶段,规模过小,经营层次较低,实力不够强,辐射带动能力弱。中央提出要构建新型经营主体政策扶持体系,完善对新型经营主体的财政、信贷保险、用地、项目扶持等政策,一些政策还有待进一步落实,一些突出问题需重视解决。经我们调研,当前基层反映较大、呼声较多的有以下三个方面:一是设施农业用地政策落实不够到位。农业生产经营规模的扩大必然要求一定面积的农业配套设施用地。为促进现代高效农业的发展,从2009年开始,中央到地方已经制定了一系列配套设施农用地政策,但各地除义乌市和武义县落实较好外,普遍落实没有到位。由于权责交叉以及涉及到基本农田保护等,很多地方对一二三产融合项目,特别是农业观光、休闲旅游配套设施用地存在不敢审批,不愿审批的现象,给农业融合发展带来极大的不利影响。二是金融扶持政策仍未有突破。金融支农讲的多,抓手少,方法不多。实际工作中金融支农的总量、主体覆盖面都与实际需求相比差距较大。永康市、浦江县、武义县等地出台的承包土地经营权抵押贷款政策,除武义县运转稍好外,另两县(市)实际贷款操作很少,难以为继。三是农业政策性保险工作滞后。发展政策性农业保险,是克服农业靠天吃饭现象,发展现代农业的必然要求。当前农业政策性保险“共保体”的运作方式,有的保险机构落实积极性不高,而农民、农业生产主体受欢迎的部分非“共保体”运作的保险公司,财政扶持资金又支付不过去,影响我市农业保险的健康发展。

三、进一步推进我市农村承包土地“三权分置”改革工作的建议

农村承包土地“三权分置”改革是农业农村改革发展的大事,事关广大农民群众切身利益,事关农业农村长远发展。同时,农村承包土地“三权分置”改革又是一项需要长期持之以恒地抓好的工作。根据这项工作实际存在的矛盾问题我们提出如下工作建议。

(一)进一步深化对“三权分置”改革的认识,形成共同推进的工作合力。推进“三权分置”改革、理顺土地关系,是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新,对实施乡村振兴战略具有重要意义。开展农户承包经营土地确权,明晰土地产权关系,对更好地维护村集体、承包农户、经营主体的权益,对维护农村稳定具有重要意义;推进“活权”,搞活农村承包土地经营权,发展适度规模经营,对提高土地资源利用效率,提高土地产出率、劳动生产率,具有重要意义;培育新型农业经营主体,对农业后继有人,对推进农业现代化具有重要意义。因此,各级政府要提高认识、统一思想,坚定不移地推进这项改革,将“三权分置”改革工作作为实施乡村振兴战略的重点之一,列入重要议事日程,根据职能分工,充分发挥各职能部门作用,切实做好该项改革工作。

(二)认真负责、扎实细致,全面完成农村承包土地确权登记颁证工作。推进农村土地确权登记颁证,确定土地权属关系,让农民吃上定心丸,是“三权分置”改革的基础工作。各县、乡、村要实事求是,从实际出发,按照“依法依规、民主协商、尊重历史、先易后难、属地负责、及时化解、不留隐患”的原则,妥善解决土地确权登记颁证过程中遇到的纠纷问题,努力化解矛盾。要继续认真负责、耐心细致的做好确权中的地块测量、审核公示、完善承包合同、签订合同、数据库建设、颁证及档案整理等各个环节的工作,努力将确权工作做到位,确保做到地块、面积、合同、证书“四到户”,面积、合同、登记簿、证书“四相符”。要重视颁证后的管理服务工作,建立互联互通的土地承包信息管理系统,健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的确权登记制度,实行承包合同网签管理。

(三)完善机制、健全服务,加大力度搞活土地经营权。推进流转、搞活土地经营权是“三权分置”改革的重点,是发展适度规模经营和现代农业的必由之路。各级政府要以“三权分置”改革为契机,进一步加大工作力度,完善政策、机制、服务、监管,依法、依规、有序,积极有为地推进土地流转,着力搞活农村承包土地经营权。

一是改进流转机制。改进流转方法,要在坚持农民自愿的基础上,更多采用委托流转,由农民先将土地委托给乡、村集体,再由村集体流转给经营户,这样有利于推行整片流转,减少土地流转纠纷,提高流转的实际效果。要创新流转形式,更多地推行股份合作型流转、土地入股保底分红型流转等形式,促进业主和农户形成利益一致的共同体,使土地的流转关系更稳定。

二是完善流转服务。要解决县、乡两级土地流转服务中心、农村土地仲裁委员会人员和经费保障问题,完善工作机制和激励机制,充分发挥其信息发布传递服务、流转价格评估指导服务、流转合同签订鉴证服务以及档案管理、纠纷调处仲裁等功能。要建立完善土地流转交易平台,引导流转双方通过公开平台进行交易。要做好对经营主体的土地经营权确认服务,为抵押融资和权属流转提供便利,为拓展土地经营权权能创造条件。

三是建立流转保障。要学习推广义乌市土地流转可享受失地农民保险待遇的经验做法,认真研究探索为符合条件的土地转出农民建立基本生活保障制度,解决农民后顾之忧,提高农民流转的积极性。

四是加强流转监管。探索建立土地流转受让方农业经营资质制度,严格工商资本准入门槛,对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地的租地条件、经营范围、安置当地农村劳动力和违规处罚等作出规定,加强土地流转的事中事后监管。认真做好土地用途管制的落实,严格按农业法、土地法和基本农田保护条例等法律法规制止和查处擅自将耕地“非农化”、破坏耕地行为。

(四)完善政策扶持体系,大力培育新型农业经营主体。新型农业经营主体是实施“三权分置”、放活经营权、发展农业适度规模经营的主要力量。要推进家庭农场、农民专业合作社、农业产业化龙头企业、集体合作农场、农业服务组织等新型经营主体共同发展,扶持创建示范性家庭农场,抓好农民专业合作社规范提升,巩固扩大农民合作社综合社试点,培育扶持农业龙头企业。要引导新型经营主体与承包农户建立紧密利益联结机制,带动普通农户分享农业规模经营收益;支持新型经营主体相互融合发展。要着力完善新型经营主体财政、信贷保险、税收、用地、项目扶持等政策,特别是在以下三个方面要有所突破:一是完善设施农业用地政策。要学深学透上级有关文件精神,想方设法用足用好有关政策,安排适当的建设用地指标,简化审批流程,加强部门协调,尽可能满足农业经营户对休闲观光农业配套设施用地的需求,支持农业向一二三产融合的方向发展,拓展农业功能,增加农业综合效益。二是完善金融信贷政策。继续实践探索土地经营权抵押贷款,规范土地经营权价值评估,探索抵押物处置方式,引导金融机构加大对农业的信贷支持力度。要加大财政投入,重视农信担保公司发展,为农业龙头企业、新型农业经营主体融资提供渠道。三是加强农业政策性保险工作。要加大财政投入,理顺“共保体”工作体制,进一步扩大农业政策性保险的覆盖面和保险水平。

(五)加强农村土地承包管理队伍建设,完善对“三权分置”改革的管理和服务。农村经营管理(土地承包管理)队伍在过去是农业和农村经济发展的一支重要力量,今后,农村承包土地实施“三权分置”改革,其面临的工作任务依然很重,仍然是农业、农村经济发展的重要力量。因此,要进一步重视农经干部力量建设,加强基层管理人员配备,提高基层服务能力。一是完善县、乡土地承包管理体系队伍,做好土地承包日常管理、承包地权属变更及时登记等工作。依法配备农村集体资产专管员,履行好村级土地承包管理职责,管好土地承包档案资料,做好承包土地日常管理和备案登记。二是根据国务院办公厅《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》,以县为单位,改造提升土地流转交易服务机构,纳入农村综合产权交易市场体系,构建市、县互联互通的土地流转交易体系。三是健全农村土地承包经营纠纷仲裁体系,建立完善“乡村调解、县市仲裁、司法保障”的纠纷调处机制,加强调解、仲裁能力建设,依法有序开展仲裁工作。


今日文章:7 本月文章:225 文章总数:79876 页面点击量:118332414
中国农经信息网 | 设为首页 | 加入收藏 | 网站地图 | 进入管理
主办单位:运城市农村经济管理中心 联系电话0359-2660661
技术支持:北京中农信达信息技术有限公司
备案号:晋ICP备11001686号-1   网站标识码:1408000030   公安备案号:晋公网安备 14080202000024号
声明:本网站为非营利性网站,网站资料来源于网络及网友共享,若侵犯了您的权益,请联系我们, 我们将及时移除作品,若您有好的资源共享,也请联系我们