华生:新型城镇化与户籍土地制度改革
——在清华大学新型城镇化研究院2018年度论坛上的演讲
作者:华 生   发布时间:2018-12-04   来源:微信公众号   浏览次数:144

大家下午好,很高兴来参加国家发改委和清华大学联合指导举办的这个论坛。
新型城镇化从2012年也就是十八大前后开始进入党和政府的文件和领导人讲话,并很快在几年中成为高度热门的话题。清华大学也和国家发改委联合在2016年成立了这个研究院。不过应当说,2017年以来,新型城镇化在领导人的讲话和重要文件中有所淡出。(见图1)

图1

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这当然不是说城镇化问题不重要了,而是反映了新型城镇化已经进入了更加务实从而也更加困难的持续探索和落地阶段。
    刚才杨伟民主任说到,包括土地和城镇化问题,十八届三中全会决议中说到的不少东西到今天都还没有做到,没有实现。我是同意的。十八届三中全会的文件是个影响很大的文件,当时不同的人从不同角度看到了自己喜欢的东西都很兴奋。这里面确实有相当一部分没有做到没有落实。不过,我想加一句,也有相当部分不是不想做,而是做不了。这倒不是今天说,我当时对文件的经济政策部分有个详细的解读和评析,后来收进了我的《新土改:土地制度改革焦点难点辨析》一书。现在回过来看,我五年前分析不好做和做不了的事好像一件也没做成,其中就包括资本市场的注册制、土地制度等等。杨主任过去长期担任中财办的副主任,是参与起草文件的。但有些东西真不是说你写进去,就能实现的。关键还是要有能生根的生命力。邓小平同志一直强调马克思主义的精髓就是实事求是。这既包括了不从本本出发教条出发,解放思想,同时也包括了不随心所欲,承认自己认识的不足,摸石头过河,抱着谦恭的科学态度。记得陈云同志将这个精神概括为九个字,即不唯上,不唯书,只唯实。我的体会,不唯书还好做一点,只唯实,既不唯上,又不从众,是最难的。

在这个背景下,我觉得在这时候在清华召开这样一个高规格的会,是很难得可贵的。理论研究也好,政策研究也好,不能只追逐热点,而要有耐性、韧性和前瞻性。光追逐热点咱清华研究院成立后改名字都来不及,理论怎么能成为政策的先导?什么是前瞻性?我的理解是,你不怕坐冷板凳,而且能把冷板凳坐热,这就叫有前瞻性。其实,做研究没有经过冷板凳,也不会真正有热板凳。我今天讲四个问题。

一、城市化、城镇化与新型城镇化

城镇化,国际上通常叫城市化。英语中都没有城镇化这个词,所以翻译不出去。我们把市换成镇,大概是重视和强调小城镇的考虑。发达国家几千人口的聚集区就叫市,就有市长,所以人家不说镇,城市化就都概括在内了。我们的市则不同,过去一般是厅局级,一些县改市后,才有县级、副厅级市。但是一个镇无论人口已达到多少万,乃至几十万,通常还是个科级水平。由于级别低,很多市乃至县可以设的机构和资金配置镇一级都没有。所以我一直怀疑我们城镇化的提法,客观上不是重视强化而是限制束缚了我们小城镇的发展。刚才杨伟民主任也提到,我们的人口是日本的10倍,但城市数量和日本一样,只有700个左右。所以,希望在以后解放思想,打破行政级别的清规戒律后,我们还是回归城市化这个全球化接轨的名称。这样,我们的小城镇也不至于因为镇的编制和财政束缚而难以发展壮大。镇长大点了就都是市,这样叫城市化反而能更好促进小城镇发展。
那么,既然我们从来都说城镇化,为什么十八大前后中央又开始提出了新型城镇化呢?这个新型与旧型城镇化的区别何在?因为要理解新型城镇化,首先要理解什么是旧型城镇化,不知道旧,怎么知道什么是新?

过去我个人的理解是,由于我国计划经济以来实行特殊的城乡分割的户籍制度,使得相对于世界上同等经济发展阶段的国家,我国城市化的水平太低。所以我在2001年1月发表的“破除垄断坚冰”一文中指出,户籍垄断造成的农民不能在城市落户和市民化问题,是我国经济结构最大的不合理,是国家内需不足的最根本原因和贫富差距扩大的最主要因素。基于这个认识,在2005年中央提出新农村建设的战略部署时,我很冒昧地给时任总sj和zl分别去信,不赞成这时在农村大搞新村建设,提出“中国社会当前迫切需要提出和实施的是新型城市化战略”。这个战略的出发点就是稳步解决占总人口三分之一强的农民工及其家属的市民化落户问题(此信也收录进了《新土改》一书)。从这个意义上说,新型城市化不是要创新,而是要纠偏,要正本清源。但是,在本世纪初中国加入世贸从而进入广阔的国际市场的大背景下,内需问题、创新问题、贫富差距问题从而人的城市化问题难免被屏蔽。2008年全球金融危机后的刺激政策退潮之后,更根本的人的城市化问题开始逐步引起中央决策层的重视,并上升为国家战略进行了部署。可以预计随着中美贸易和经济摩擦的深化和长期化,以及全球化进程的阶段性反复,以人的城镇化为核心的新型城镇化问题会更加成为我们不可回避的挑战。所以,我觉得今天的论坛讨论研究新型城镇化问题不仅不过时,而且是恰当其时。

二、新型城镇化的核心与要解决的问题

应当说,什么是新型城镇化的核心,党和政府的文件、领导人的讲话已经把这个问题阐述的很清楚了。如zsj多次强调“要推进以人为核心的城镇化”。“城镇化的首要任务是促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。农民工市民化,大中小城市有不同要求,要明确重点”,强调“推进人的城镇化的重要环节在户籍制度”。zl在讲话和政府工作报告中,也曾多次对此有过详细论述。

从这个角度看,我们可以说,以土地为核心还是以人为核心恐怕是我们过去的旧型城镇化与新型城镇化的根本区别。旧型城镇化以农用地转为城市用地为核心,依靠土地升值的土地财政来为城市化积累资金,这确实曾极大地推进了我国城市化建设的进程。在过去的几十年中,中国城市的面貌和基础设施从典型的发展中穷国直追世界上最发达国家。但也带来了工业化和城市化建设与人口市民化的严重脱节,造成了一系列严重的问题和隐患。在一定意义上,我们能不能坚定推进新型城镇化,取决于我们对继续留在旧型城镇化危害的认识。这个认识越深刻,新型城镇化就推进的越快越坚决。认识的肤浅呢,我们的工作就会徘徊摇摆。

我个人的看法,我国的旧型城镇化主要有以下五大问题:

首先是城市化特别是户籍人口城市化率增长不快、后续乏力。改革开放之前,我国城市化率长期在20%以下。1978年为18%,2017年为58.5%,但按本地城镇户籍人口计算的真正市民城市化率在2017年则不足40%,显著低于世界乃至亚洲的平均水平。所以刚才杨主任说中国城镇化水平低,我是完全赞同的。与此相对照,日本在1970年代后期城市化率已达80%,韩国则在1990年代接近80%,而我们的经济起飞的奇迹已经持续了40年,超过了日本、韩国,但真实城市化率即市民化率只有别人的一半即40%左右。如果仅从城镇户籍看,经过近些年来的努力已到43%,但若从市民化率即不算从中小城镇到大城市来的流动人口,则低于40%。从日、韩、台的经验看,现代化是与城市化同步的。快速的城市化一般要到按总人口的80%才会放缓(见表1)。

表1 中日韩城市化过程中的人口转移情况

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因此,中国要成功跨越中等收入阶段、进入高收入国家行列,大体在今后20年多一点的时间,要完成已进城未落户人口的消化,以及继续进城农民的吸纳,他们各占总人口的20%,即总计约5-6亿人的规模。他们如何安置,到哪儿落户当然是巨大挑战。但是,继续保持城市化与工业化、现代化的严重滞后发展,会制约现代化的步伐和后劲,并容易落入所谓的中等收入陷阱。二战后少有的后进国家成功实现现代化、进入高收入行列的东亚模式,除了本身是城市国家和地区,如新加坡、香港,就是如日本、韩国、台湾,都是同步实现了工业化、现代化与城市化。其他长期徘徊在中等收入的发展中国家,要么城市化进程缓慢,要么虽然城市化率很高,但城市化发育畸形,城市中贫民窟充斥,进城人群长期难以融入正常的市民化生活。这对我们有相当的警醒意义。

其次,旧型注重土地忽视人口的城镇化,造成了土地价值再分配的失衡,加剧了贫富分化。土地是地球上难以再生的垄断生产生活资源。因此,传统农业社会在向近代资本主义社会转型时,都面临着克服封建领主、大地主阶级的反抗和阻力。原多为殖民地、半殖民地国家在20世纪中先后取得独立后,由于可以直接复制原老牌资本主义发达国家走过的工业化、城市化道路,同时由于没有老牌资本主义国家在几百年中缓慢发育工业化和城市化的从容,也没有广大殖民地国家可疏散过剩人口,发展中国家的后发优势和后发劣势同时在浓缩的时间维度中碰撞,产生了多种时空错位的悲欢冲突。其结果之一,就是产生了农村土地制度变革,即俗称土改的必要性。尽管学界很多人更支持和平赎买性土改而对暴力没收型土改持保留态度,不过大多数人都同意,一个比较彻底的耕者有其田的土地改革,对落后国家的经济起飞有很重要的基础或助推作用。

但现在回过头来看,耕者有其田随着工业化现代化的发展后来变得不很重要。谁家的田大一些,肥沃一点,影响不大。真正重要的是你拥有地到底在哪儿?如果在偏远的乡村,那就三文不值二文,如果是城市,特别是大城市的城中村、城郊村,而且你又像刚才杨主任似乎赞赏的深圳原住民那样,给自己盖出几十层的高楼(据称通过一次次偷建抢建,深圳原住民盖出了深圳一半的房子,这让北京上海等其他大城市的原住农民情何以堪!),那你就是千万甚至亿万富翁。这就是因为伴随着城市化发展,土地价值从农耕地迅速向城市用地转移集中。土地之间的价值差距已可达农耕社会按肥力分类的百倍、千倍乃至更多。

从这个角度看,刚才杨主任讲的我是不同意的。我国的旧型城镇化有问题,用放开和市场化的办法搞城市化,同样有巨大的问题。这就是因为土地在城市化过程中具有特殊的垄断性和交叉外部性。从日本,韩国和台湾地区成功现代化的东亚范例中可以看到,这二次土改即土地价值在城市化过程中的公平分配对于现代化成功的意义极为重大。中国农村的土地集体所有,抑制了农耕土地的兼并集中与分化。但我国土地与人口分离的旧型城镇化,则阻滞了有后劲的增长和加剧了有无市地(即城市用地)人们的贫富分化,使我们也多少陷入了这个城市化过程中的土地陷阱。

其三,旧型城镇化造成了内需不足和供给约束的双重缺口。本来,城市化将源源不断的农村人口转变为城市市民人口,造成日益庞大的市民阶层即中产阶级群体。他们既是内需增长不断扩张升级的基础,又为新的经济成长提供了丰裕和高质的人力资本供给。但旧型城镇化排挤了农业转移人口的市民化,而只是把他们乃至其子女当作简单的廉价低端劳动力使用利用。这样一方面损耗透支了人力资源积累,一方面造成内需增长的乏力。在中国加入世贸,成为世界市场的加工厂,同时人口红利尚存时,内需和供给问题会被一时掩盖。但随着中国在全球出口份额中的不断增长和贸易不平衡摩擦难以避免的激化,即便没有其他因素,中国的内需不足和人力资本供给质量不能同步升级的瓶颈,必然会使我们的后续发展承压。

其四,旧型城镇化阻滞了农业农村现代化的转型。如同我前面说的,我们搞出个与众不同的城镇化概念,本意是为突出和重视中小城镇,但结果事与愿违,恰恰阻碍了行政序列上级别低的镇的发展。我们发展城市化瞻前顾后,其初衷许多也是为了保护农村、支持农业发展,但结果也是南辕北辙。因为忽视了人的城市化,并尽可能让人口留在农村,从离土不离乡、进厂不进城,到离乡不离土,不离农村户籍,违反了只有减少农民才能富裕农民、才能实现农业的规模经营和农业现代化的规律。这对于人多地少的中国来说尤为如此。由于农村和小城镇占用人均特别大的非农用地,结果我国人均耕地面积的下降反而大大高于成功城市化现代化的东亚国家和地区(见表2)。

表2 中、日、韩等城市化高速发展期耕地变化情况

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我在2006年初给中央领导的信中坦诚直率提出,新农村建设不是不要搞,而要看到这是一项长期循序渐进的历史任务。在相当一段时间内,农村建设的重点是转移农村人口、提高土地经营规模,解决农民的教育、医疗和乡村生态维护等问题。而农村的新村建设则是个奢侈品,不能抢步,要在农村人口大量减少转移、农业人口下降到很低比例时才能真正展开,否则必然容易造成追求形式的并村搬迁和重复推倒重来的巨大浪费。须知,在一个2万人口的乡村和有一个只有2000人口的乡村,要搞的建设和布局是完全不同的。现在规划的再科学,将来还是难免要推倒复来,因为人口对象不同了。
其五,也是最后,旧型城镇化造成了大量留守儿童、移居流动人口子女教育和成长环境、家庭分裂等一系列社会问题。随着一代代留守儿童、流动人口子女的不断长大进入社会,他们的教育缺失、身份认同等一系列问题日益突出,加大了现代化转型社会的人情隔膜、阶层撕裂与对立冲突。

三、新型城镇化的三大难点

实际上,对旧型城镇化的上述种种问题,长期以来人们早已有所认识。土地财政的后续难续与房地产税的酝酿推进,也反映了旧型城镇化客观上难以为继,这样才有新型城镇化口号的提出。但是,新型城镇化口号推出后热闹了一阵又再度遇冷的情况表明,新型城镇化的发展还不像初看上去那样简单,真正推进还要解决若干难点问题。

一是方向和认识问题。由于几千年的中国文明就是农业文明,工业文明和城市文明的根基很浅,因而乡土中国的概念根深蒂固。我们摆脱农业社会的饥饿和寒冻也只有短短几十年时间。就在我小的时候,我记忆中还是经常吃不饱穿不暖的。我们的文化和社会心理在很大程度上受乡土中国塑造和定型。中国几千年的农业文明既是皇权专制的深厚基础,也是士大夫和文人骚客精神寄托的家园。因此,重农抑工抑商是历朝历代不变的立国之本。甚至直到改革开放之后的80年代中期,对无农不稳、无工不富、无商不活之间的关系,在最高层还有很大分歧。有老成谋国的重臣仍忧心忡忡于工商业的富和活冲击农业农村的稳定。

实际上,城市和农村发展当然不可偏废,而应当相辅相成。但孰先孰后,孰主孰从,在方向和认识上则必须明确。我们唯恐乡村衰败,乡村凋零的乡思乡愁可以理解,但我们必须认识到,随着现代化步伐的迈进,我们记忆中的乡土中国不可能保留,而且事实上它在历史上从来也不是玫瑰式的。只有待大多数人离开乡村之后,真正的美丽乡村、生态乡村,而又装备着现代交通运输和通讯网络条件的理想田园才会降临人间,从而才能最终实现城乡基本公共服务的均等化。

所以,这个认识观念的转变很关键。我们重视小城镇,结果限制了小城镇发展;我们重视农村农民,结果今天成了世界第二大经济体,大多数人还是农村户籍,一家人只有几亩地,机械化现代化怎么搞?甚至相当多的人还要背井离乡、妻离子散,这是帮了还是害了他们呢?其实很多事情真正的障碍,不在别人,就在我们自己。我们固有的观念有问题。
因此,人口城市化发展的越快越好越平稳,农业农村的现代化、田园化才会越早到来。那时,无论是农民进城还是市民下乡落户,都会是人们的自由选择。但在大多数农村人口尚未转移之前,农村的新村建设、小镇建设并不能带来普遍的农村复兴,相反更多会沦为形式主义和各种商业投机的噱头。

二是后发国家城市化面临的普遍难题即土地价值再分配问题。前面说过,城市化过程伴随着全国土地价值结构的巨大调整和转移,相对于农耕用地,由于人口集聚和基础设施建设的高度集中,城市土地价格急剧飙升。这是不以人的意志为转移的土地价值再分配过程。对于这样一个从天而降的土地升值应如何公平分配,则不是市场本身能自动解决的问题。20世纪初,孙中山根据他在广州等地的观察,提出平均地权、涨价归公的口号。也有现代激进市场主义者认为市场经济总会有幸运降临,这自然应归给其产权的所有者。其实,价值相差很小的农业用地当年还要有耕者有其田的改革,面对今天土地价值相差百倍千倍的农地市地,当然更应当有住者有其屋、或住有所居的土地改革和制度安排。
    所以我觉得孙中山的直觉很了不起,虽然他不是职业经济学家,但比现在许多顶着知名经济学家的人认识要深刻得多。农民工与外地人进城表面上最大的是住房问题,实质是土地问题。因住房的建筑成本在哪儿都差不多,值不了多少钱,一般人都能承担,价值差异惊人的核心是房子下面的土地。我们今天的贫富差距在很大程度上取决于一个人在城市的土地权。应当说,没有能正确回应这个问题,从而遭遇土地陷阱,是发展中国家在现代化城市化转型中遇到的主要和普遍障碍之一。

如果城市化过程中的城市土地升值由市场自行决定,仅归其产权所有者所有,则城市城郊的原住民特别是有资金和信息优势的地产资本集团将会是最大的受益者,而城市化的主体即源源不断移居城市的农民和其他流动人口将成为主要的受损者。这样城市化过程就会受阻。无助的移民人口只能侵占城市公共用地乃至部分私人用地,自己搭建遮身之处,为生存制造公地悲剧。这也是许多发展中国家规模巨大的城市贫民窟的来源。

中国由于存在严格和强势管理的户籍制度,从而从政府到民间都自觉不自觉地有对所谓外来流动人口的习惯性歧视。这种情况也影响了相当一些人包括不乏一些有影响的经济学家,过分强调城郊村城中村原住民的土地产权保护,而忽略城市化的主体即大几亿进城农民的居住权利。这些人不明白,所谓要用市场价格去补偿原住民被城市化的土地,这个市场价不可能是农地改为市地后的该块土地的价值。因为我们既不能因为将很多土地变为公园、广场和道路等公共用地就不与补偿,不能因为将一些土地变为工业用地就低价补偿,也不可能因为一些土地改为商用就高价天价补偿,更不能让原住民(无论是农民还是市民)自行按土地最高价值使用开发而坐收城市化基础建设的全部收益。而必须综合这些用途,用兼顾各方首先是城市化主体的权利,按财务平衡的原则有步骤地将农地变为城市开发用地。

因此,无论是东亚成功现代化的国家和地区,还是欧美发达国家,政府都必然程度不同的介入城市土地价值升值的再分配,以解决城市土地的地理垄断性和交叉外部性的市场失败问题。中国政府也是强势介入了城市土地价值再分配的过程,并通过土地财政为工业化和城市化建设积累了资金,但由于急功近利地排斥了人口的市民化,畸形发展的房地产市场和开发商在一定程度上绑架了需要经济增长和维稳的政府,从而缩小了其政策腾挪的空间。基本住房的房价高到了不仅外来农民工望洋兴叹,就是本地普通市民也难以问津的地步,这不能不说是孕育了很大的金融风险。对于新型城镇化来说,如何在尊重市场规律的基础上,通过民主法治化的决策来保证城市规划的科学性、前瞻性和稳定性,合理分配土地升值价值,成功解决人口城镇化问题,是其最主要的挑战。

所以,这里需要再次重申的是,许多人批评中国的旧型城镇化,当然是正确的。但认为只要改革放开,让市场起作用就行了,这是没有认识到问题的深刻性和复杂性。应当说,在城市化过程中,这第二次土地改革的必要性,中外学术界也都没有认真讨论过。过去往往重视的是耕者有其田的一次土改,不知道城市化过程中这二次土地价值的分配更为重要。因此,在土地制度安排上出现了很多简单和浪漫的意见。实际上,中国既不能继续旧型城镇化道路,也不能重蹈大多数发展中国家城市化土地陷阱和增长陷阱的覆辙。这里更多可以借鉴的,倒是东亚模式中成功城市化现代化的日本、韩国等土地价值再分配调节的经验。

其三是中国面临的特殊难题,即在人口巨国如何实现城市化的空间布局选择,解决在市场经济中的人口自由迁徙与大城市人口容量的矛盾。在十几亿的人口大国实现城市化是个前无古人的历史性尝试。欧洲和东亚走过的道路显示,城市化过程中的人口自由迁徙一般会导致人口迅速向大城市集聚,以至一个首都的人口就会占全国总人口的几分之一。这对于中国这样的人口巨国来说,意味着一线特大城市将集中近亿乃至几亿的人口,这显然是不可想象和承受的。美国是迄今完成城市化的人口最多的国家,但也不及中国人口的四分之一,而且有着东西两岸广阔均衡的发展空间。怎样平衡自由迁徙和大城市合理规模的关系,解决人往哪里去的挑战,是中国城市化现代化空间布局规划绕不过去的问题。

从先行国家的历史来看,城市化是一个人口从乡村向城镇、从中小城镇向大城市迁移聚集的过程。我们也难以违抗这个规律。我估计我们今天在座的大多数人也都是这样来到北京的。但是由于中国人口数量的巨大,完全市场化自由迁徙现在显然做不到。中国真要在今后20年内实现现代化、成为高收入国家,将需要让6亿左右在城市市民化安居下来。这几亿人到哪里安居,如何安居落户,是真正的难题。所以我一直说,我们要聚焦一些真正的难题,而不是说一些漂亮的空话。
人口大量集中到一线超大城市在我们这样的人口巨国不现实,那可能的替代路径就是走多元都市圈的道路。这样既可以利用大都市的规模经济和人才信息集中的优势,又可避免生态人文灾难。要实现这个目标,当务之急就不是实现城乡而是大中小城市之间的社会公共服务均等化,使得居住在大都市圈范围内的大中小城市互为补充,使中小城市的人们也既可分享大都市圈的种种优势,又可享受中小城市的优雅和安宁。就如我当年在英国时曾在伦敦和牛津、剑桥三地分别居住过,三地相距均是短短几小时的路程,选择居住在哪里纯粹是个人偏好。很多家住牛津、剑桥的人常常到伦敦办事,但绝不能接受住在伦敦的拥挤和喧嚣。但做到这样的前提是大中小城市公共服务的均等化,特别是教育、医疗等资源的各具特色和优势。我过去多次强调,如果我们一方面把最好的基础建设设施、最廉价的公共服务、最好的大学医院、最大公司的总部、最重要的国际会议和赛事等等统统集中在如北京这样的一线城市,一面又希望人口不往超大城市流动集中,这是完全自相矛盾的。如果我们真想实现大中小城市均衡发展,必须把优质的资源也配置和引导出去,以社会公共服务的均等化来实现统筹发展的战略目标。

四、新型城镇化的路径和实现机制

因此,在中国实现城市化现代化同步转型,不是简单地批评土地财政、户籍制度,以为搞土地私有化、市场化、人口自由迁徙就可以实现。面对着后发国家城市化转型如何实现土地价值公平分配的一般陷阱,又面对着人口巨国从无城市化先例的特殊陷阱,我们面临的挑战是空前的。批评只是为了更好的认识问题,更关键是如何可行地解决问题。
2013年我在《城市化转型与土地陷阱》一书中说到,“新型城镇化是人的城镇化,但人的城镇化必须有相应的机制去保证和实现,否则人的城镇化就难免会沦为一句空话”。我们40年改革开放最主要的经验是什么?就是不能光喊政治口号,而是要有利益传导机制。不是说触动利益比触及灵魂还难吗,不改变利益传导机制,谁会真正去干呢?40年前改革从农村起步,靠的就是一个土地家庭承包机制。土地一承包,怎么干都是自己说了算,干多干少都是自己的。这样不用动员布置,只要不禁止不压制,家庭土地承包就烽火燎原。放调结合的双轨制也是这样,只要允许超过计划的部分允许企业自己随便卖,自由定价,企业必然心想往之,计划体系很快就萎缩、瓦解。个体私营经济的起步一样,最初只是允许返城无业乃至刑满释放人员自由择业干个体户养活自己。但只要有了个人可以自由创业自由择业的空间,多种所有制经济就会在缝隙中野蛮生长。总之,人是趋利避害的高等生物。离开了这一点,任何理论都会出丑。

我们城市化过去长期搞成了要地不要人的旧型城镇化,就是因为土地中有利益,农地变市地更有天大的利益。所以不要你号召,各路神仙都来,各种打土地主意的办法五花八门,包括政府的土地财政。一段时间被推荐为改革创新的城乡建设用地增减挂钩曾搞的热热闹闹,也是因为利益所然。但一推广就变形,就是因为增来减去还是行政指标的土地与土地挂钩,就是没有人这个新型城镇化的核心。我们的目标是以人为核心的城镇化,是要实现农民工及其他移居人口的市民化,但后者这里通常不仅没有利,而且是要花钱的。利在土地,在因人口集聚的城市化价值剧增的土地那里。因此,新型城镇化要真正落地,必须解放思想,厘清思路,将市民化与土地挂钩,否则,仅仅是将原本简单的土地制度越解释越复杂。搞出越来越多的几权分离,或者是将原本就定义不清、先下手为强、各地数量差别巨大的农村集体经营性用地开一点建租赁房的口子,并不能真正解决多少问题,还要影响和干扰我们解决问题的全局思路。

新型城镇化以人为核心,其实我们城里不是没有人,已经进来的农民工及其他外地移居务工人员就达3亿人,再加上他们或流动或留守的家属子女,那人数还要翻一番。问题是他们没有就业地的户籍,没有城市提供的住房和社会福利保障,属于随时可能被清退的外来流动人口。从这个意义上可以说,新型城镇化的核心就是户籍制度的改革,并以户籍制度改革引领土地制度改革,让后者为前者服务。如果可以用一句流行的俗话形容,今天再离开人口和户籍去打土地的主意,那就是耍流氓。
因此,如我很多年前就强调的,新型城镇化的实现机制就是土地制度改革与户籍制度改革挂钩,城市建设用地指标与市民化入户指标挂钩。因为人们的利益和追求的都是建设用地指标,与外地移居人口的市民化入户挂钩,意味着要增加城市建设用地,就必须相应增加外地移居人口的市民化入户。这样各地自然会量力而行,平衡自己的用地需求和吸纳外来人口入户的能力;自然会知道,所谓diduan人口与gaoduan人口一样同样有价值。随着时间的推移,那些户籍人口不断增加的城市,城市规模相应扩大,反之则不断缩小,从而政府规划和市场都能发挥引导合理的城市规模和布局的功能。

当然,不容讳言,实现新型城镇化,实现户籍与土地制度挂钩的联动改革,实现大中小城市平衡发展,牵一发而动全身,需要全面规划、周密布署,防止政策与对策的博弈扭曲。这样相应需要改革土地财政,以征地财务平衡替代卖地牟利财政;需要规范失地农民的利益补偿和改革安置制度,以平衡原住民与移居民的利益;需要根本改革房地产开发制度,使房地产业不掣肘绑架宏观经济政策,消除潜在泡沫风险;需要改革税收调节机制,使城市化土地升值回归城市化的主体;最后,还需要改革单一公有制的土地所有制,使土地制度简单、透明,将其纳入社会主义多种所有制的基本经济制度。像我们今天这样,把简单的土地关系搞成越来越多的几权分离,连我这个经济学家都觉得快搞不懂了。现在银行、矿山、军工都有私有制,土地为什么不可以呢?其实可怕的不是私有制,而是不公平不公正不透明。

显然,上述这些问题的回答是不可能在这个短短30分钟的演讲中完成的,所以我带了200本我过去研究这个问题的两本书即《城市化转型中的土地陷阱》和《新土改:土地制度改革中的焦点和难点问题》放在台下,供有兴趣进一步研究的人阅取。最后,祝今天论坛的讨论,能进一步推进我们对新型城镇化的认识,有助于国家新型城镇化战略的实现,以让千千万万的留守儿童能够早日回到父母的身边。谢谢。


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