民法典|宋志红:宅基地“三权分置”的法律内涵和制度设计
作者:宋志红   发布时间:2019-03-12   来源:《法学评论》2018年第4期   浏览次数:356

一、宅基地“三权分置”的政策意蕴

(一)宅基地“三权分置”的初衷 ——盘活闲置宅基地

现行宅基地制度的无偿分配促使农户申请积极性很高,但随着农村常住人口大量减少,宅基地缺乏有效利用途径,导致大量宅基地闲置。故盘活闲置宅基地和农房,有其意义。

(二)传统转让方式在宅基地资源配置中失灵

“农户宅基地承担着居住保障功能,故国家政策禁止宅基地对外转让。而农村宅基地随社会发展已逐渐从生存保障功能转为财产功能,故应当赋予农户的宅基地使用权更加充分的权能从而增加其财产性收入。但允许农户直接向社会主体转让宅基地使用权的方式的障碍在于与我国土地制度的自身逻辑不相容。

宅基地使用权由农村集体经济组织无偿分配给其成员,具有福利保障性和成员专属性;且无期限限制。故盘活闲置宅基地须另辟蹊径。”

(三)宅基地“三权分置”的政策意蕴 —— 三方主体共享宅基地权利

宅基地“三权分置”使得农民集体的土地所有权得以坚守,农户基于身份专属的宅基地使用权得以保障,社会主体也可以得到某种形态的宅基地利用权利从而提高宅基地资源配置效率。它实则要实现农村宅基地资源配置中封闭性与开放性的平衡。

二、宅基地“三权分置”的法律内涵和实现途径

现有法律框架下的宅基地权利配置状态呈现为两权分离形态,故需要思考如何从法律途径实现“三权分置”。

(一)试点实践中宅基地盘活利用方式的法学分析

1、农户退出宅基地

农户退出闲置宅基地,在改革试点中普遍采用。其实质是土地所有权人收回宅基地使用权,农户彻底丧失对应的宅基地使用权。优势在于可以由集体经济组织统一安排进行统筹再利用闲置的宅基地,但农户一旦退出,就彻底丧失了被退出地块的宅基地使用权,故适用范围有限。

2、农户出租宅基地

农户无需退出宅基地,而将其宅基地使用权中的一定年限内的占有、使用等权能让渡给承租人并获取租金,但因为债权属性受期限、权能、独立性方面的一定限制。

3、农户转让宅基地使用权

在转让法律关系中,农户丧失宅基地使用权,受让人取得没有期限限制的宅基地使用权,权利效力强。

然而国家政策限制宅基地对外转让,受让主体仅限于集体经济组织内部。过小的流转市场对盘活闲置宅基地作用有限。

4、权利转换后转让

此种方式将宅基地使用权经过某种途径转换为其他不具有身份限制的权利。它可有效满足社会主体取得物权性土地利用权的需求。农民在面向更广阔交易市场时可能获得更高的对价,但一旦确定流转将彻底丧失宅基地权利。

5、权利分离后转让

此种方式是在规划和总量管控下,允许一户或多户农户以合法宅基地使用权独资或联合,与社会资本合作共建共享居住、商住或经营。

这与前述权利转换后转让的方式有所不同,农户一直享有宅基地使用权,其在于农户并不需要退出宅基地使用权,社会主体却能取得用益物权属性的宅基地权利,既保证农户不失去宅基地,又能满足社会主体对宅基地长期和稳定的利用需求。 

对于在宅基地使用权上再创设用益物权违反物权法理论的质疑,以用益物权作为母权利再行创设作为子权利的用益物权并不违反法理,且德国立法在地上权方面也有类似规定。

(二)宅基地“三权分置”的法律内涵和实现途径

““三权分置”是盘活闲置宅基地的模式之一,上述手段中只有出租宅基地和权利分离后转让满足主体要件。前者社会主体享有债权,其权利义务内容灵活但权能较弱;后者社会主体取得物权,权利内容受到更多约束但权能更强。二者可以相互补充。

从权利配置格局上看,在出租情形下,宅基地上的权利配置为“农民集体享有所有权、农户享有宅基地使用权、社会主体享有租赁权”;在权利分离后转让的情形下,宅基地上的权利配置则为“农民集体享有所有权、农户享有宅基地使用权、社会主体享有某种宅基地用益物权”。”

三、宅基地“三权分置”的制度设计

(一)科学设置权利名称和权利结构

1、宅基地“三权分置”应有的名称设置和权利结构

在出租方式下,承租人的权利可称为“宅基地租赁权”,作为债权无需不动产登记,但出于管理需要可进行备案登记。

在权利分离方式下,社会主体的权利与集体建设用地使用权存在重大不同:前者派生于宅基地使用权,在用途管制方面要更受限,在期满时回复至农户。后者源于土地所有权,在经营用途上可以更加广泛,期满后回复至土地所有权人。故用“宅基地经营权”来命名社会主体的宅基地权利更为恰当。

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2、如何认识一号文件对权利名称的表述

上述权利名称与一号文件的表述虽有出入,但与实质精神一致,并有助于实现宅基地“三权分置”从政策向立法的转换。

第一,资格权只是农户取得宅基地使用权的前提条件,并非宅基地使用权的组成部分。一旦农户通过分配取得了宅基地,则资格权行使完毕。

第二,资格权不属于实体财产权利,无法和宅基地所有权、宅基地使用权并列。文件所述资格权糅合了“宅基地分配资格”和“宅基地使用权”两部分内容。

第三,一号文件所述的“使用权”应理解为对宅基地实际予以占有使用的权利,强调的是宅基地的实际使用,而非指在我国现行法具有特定含义的“宅基地使用权”。故此,建议分别采用宅基地租赁权、宅基地经营权的概念。

(二)宅基地使用权用途扩展与限制

“现行法上的宅基地使用权以保障农户居住为主要功能,但实践中部分宅基地早已扩展至经营用途。在为宅基地的经营性用途提供途径并进行规范管理时,需注意:宅基地无需转化即可直接用于经营性用途,但从规划、秩序角度应作适当限制,此外还要加强农房安全监管。”

(三)明确宅基地经营权的权能

宅基地“三权分置”政策必须明确三方主体的权利义务关系。

1宅基地经营权的权利

权利人一般享有在一定期限内占有、使用并收益的宅基地利用权(需注意对权利内容的特殊限制)、再流转权和抵押权。在期限届满后还享有同等条件下的优先受让权,如不想再继续此种法律关系还可以行使添附取回权(宅基地经营权人可以就添附物的归属与农户协商取回,获得折价处理或补偿等)。如果在流转期间遇到征收,宅基地经营权人有权对其投资建造的地上建筑物、构筑物和其他附着物等获得价值补偿,遇有损失也有权获得补偿。

2宅基地经营权人的义务

“宅基地经营权人的义务则主要包括:(1)流转费用支付义务。(2)用途维持义务,不得违反法律对用途管制的规定。(3)合同特别约定的其他义务。”

(四)土地所有权实现与收益调节

宅基地使用扩展至经营功能后会使得宅基地占有不均带来的利益差距被放大,宅基地区位优势差距也会凸显。对前者,需处理好确权颁证工作,夯实产权基础。对后者,需发挥土地所有权人在收益调节上的积极作用。另外,可吸收试点地方的成功经验进行相应的制度安排:

第一,有条件的村庄可在宅基地分配环节实行宅基地择位竞价,以此消除农户之间因地理位置差异带来的利益失衡。在具体开展时需因地制宜,避免滥用。

第二,对宅基地用于经营性用途收取土地增值收益调节金。

(五)完善条件和程序,规范管理

宅基地使用权“三权分置”应当完善审批条件和程序,规范管理。    

第一,规范宅基地审批和建房管理。宅基地“三权分置”会极大凸显宅基地和农房的财产价值,在实施之前必须加强村庄规划、宅基地审批和建房管理,强化农村土地和规划执法。

第二,建立宅基地用途扩展审批备案制度。宅基地扩展至经营性用途的,应当设置相应的审批程序。

第三,建立宅基地“三权分置”审批备案制度。为避免农户流转宅基地后影响自身安居,应对 “三权分置”设定相应的限定条件。具体标准可以由各地因地制宜规定。


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